没有不受约束的特殊群体
-----全国政府采购论文评析（三）
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北京市辽海律师事务所
我国各级财政部门是政府采购货物、工程和服务的法定监督管理部门。《谁来监督监督者》是一篇揭露政府采购监管部门在实际工作中滥用公共权力的分析文章，是一篇实践性较强的警示性议论文。从文章内容来看，论文作者身处政府采购第一线，对于监督者所存在的不受约束的行政职权耳濡目染。对此，论文作者将各级财政部门在实践中所存在的形形色色权力、不规范的权力运作情况分别进行了例举和剖析，阐述了监督者拥有数种正位与越位的权力，越位与错位的权力，分析了权力与利益结合的情况。作者引用了民间形象比喻：“公章拴在裤腰带上”。经过生动论述后，作者提出了振聋发聩的呼吁：谁来监督监督者？在论文的第三部分，作者提出了限制监督者权力的具体建议。以下我们分三个部分，对作者在文章中所要说明的问题及其精华逐一进行些分析。
一、监督者在实践中所拥有的权力
《谁来监督监督者》一文的第一部分即监督者拥有的权力，作者根据自己的了解和观察，依据所掌握的论据材料，对监督者在实践中所拥有的权力分别进行了例举和解剖，作者认为，监督者拥有的权力主要有：1、签章签字报销权。2、处罚权。3、考核权。4、现场监督权。5、考察权。6、评委库建立与管理权。7、定点采购与协议供货单位确定权与管理权。8、制定政策法规、政府集中采购目录权。9、采购计划下达、采购方式确定与修改权。10、备案权。11、投诉处置权。针对前述的11项权力（有些属于权利）中的内涵和外延，作者分别在论文中进行了一些分析和解说。看完这些论述，正如作者所言，笔者的确是有些惊讶。有些行政职权是属于法律明确赋予的，有些是属于私自滥设的。在这些权力或权利中，有的专业性和业务性都很强，应该属于政府采购中心行使，监督部门是无权独揽的。
在签章签字报销权这一项中，作者指出这是一项很大的权力，多签少签发票与定点单位利益有直接关系。作者说，这项权力涵盖采购项目付款审结与财务报销时的签字权，是控制政府采购规范支出的最后一道关口，也是最重要的关口之一，同时可能是寻租行为最容易发生的地方。一旦审核签字权集中在一个人手中，会有许多弊端，汽车保险费用审核，汽车维修中的诸多猫腻，报帐时没有采购中心出具的付款申请以及采购人出具的采购合同，将有可能蜕化成腐败温床。更为严重的是，某些单位未进入政府采购，无法报帐时会通过领导关系，经办人员有时也迫于领导压力，或者有意寻租，最终签字盖章，致使大量的自行采购行为得以顺利完成最后手续，逍遥法外，扬长而去。会计核算中心假如只见有采购办签字盖章的发票一律放行，那么将可能有许多自行购买的项目逃避处罚，通过关系与权力寻租扰乱政府采购市场。作者所谈的这些情况带有普遍性，笔者也曾不少听到采购中心介绍的类似情况。这是亟待引起有关部门重视的问题。
在定点采购与协议供货单位确定权与管理权这一项中，作者分析道：目前有一部分采购管理部门把持着定点采购与协议供货单位的中标确定权，采购中心只有组织制作标书、确定评分办法、邀请推选中标候选人的权力，而中标单位的决定权在管理部门，甚至一提到管理事务监管部门就来了条件反射，一并揽入自己怀中。诸如对定点与协议供货单位日常事务性管理、票据签章、报表汇总、履约检查。根本没有考虑这些具体业务工作应该由采购中心来授理，监管者既当运动员又当裁判员，或者监督机关虽然当起了裁判员，却没有裁判的对象，实际工作时自己裁判自己。笔者非常赞同作者观点，因为类似问题在其它省市财政监管部门也同样存在。
二、监督者滥用公共权力的实际情况
这是论文《谁来监督监督者》第二部分的内容，即监管者权力运作现状。论文作者结合第一部分的剖析，进一步对各级财政部门在实践工作中权力滥用的情况进行了例举和论述：第一，借手中拥有的权力，大搞寻租谋利行为。第二，仗势压人，插手具体业务工作，使用双重标准，干扰集中采购机构正常工作。第三，对集中采购机构的发展不闻不问，放手让采购中心随心所欲，监管不力或监管缺位、失位。第四，刻意回避政府采购工作机制与环境不畅等问题，明哲保身，行政不作为泛滥成灾。
作者对第二部分的阐述，笔者也有同感的内容是：对占财政支出80%以上的工程招标失去监督权；招标代理机构抢占政府采购份额；采购人有选择地委托属于集中采购目录内的通用项目给社会中介代理机构；采购人刻意逃避公开招标并用领导批示形式追求自我购买；采管不分现象还在一定范围存在；集中采购机构设置未得财政拨款，生存艰难，环境恶化，有被弱化和边缘化的趋势；工程招标尚未纳入政府采购有效范围。这些问题很大程度上与监管部门的行政不作为有关，监管机构行政作为缺乏激励与动力机制，按照市场经济原理，监督机构没有经济动力，而集中采购机构可以通过收取一定比例的中标服务费获得经济利益，这种利益上的不对称会使得行政行为的驱动力不足，经济利益上的不对等心理膨胀的结果，使得监督机构有可能放弃神圣的监管使命。更深层次的原因还在于监管部门缺乏平级或上一层的有效监督，仅仅凭借行风评议风险、年终考核权重，或者走马灯轮换的领导政绩上的追求等因素，没有制度上的约束力。
作者提出的系列问题的确令人深思：财政部门负有法定的监督职责，对所存在的问题不积极地履行监督义务，这也是行政法上滥用职权的一种表现形式，应该受到有关部门的监督。当然，立法必须明确这个有关部门究竟应该属于谁。现行法律赋予同级财政部门的监督职权，实际上作为与众多采购人平级单位的财政部门根本就无法有效地行使主管权。由此，我们应该反思立法所存在的缺陷。
三、限制监督者权力的具体建议
《谁来监督监督者》一文的第三部分即对监管者加强监督的措施。这是作者在分析和论述前面两部分的基础上所提出来的六条建议：一是采管分离到位，职权清晰。二是纪委监察局要加强对监督者廉政情况的监督检查力度，严格追究监督者相关责任。三是寻求制度上的保障。四是监督机构内部要相互制约、相互监督。五是以投诉行为作为监督监督者的有力武器。六是努力构建监督权行使的平台与对象。
作者认为，在目前没有更好的对监督者不良行为进行有效监督的情况下，或者说不能再设立一个专门的对监督机关进行再监督的现状下，只能通过相关部门的权责明确分离，内部岗位设置，制度保障来加强相互监督。监督与被监督其实与是一把双刃剑，一句话权力就是责任，权力使用得好能够正常行使法律赋予的神圣职责，使用得不好，将会扰乱监督市场，破坏工作环境，那就得接受别人的监督，损害监督者的形象与权威，在这种情况下，被监督者完全可以站出来对监管者进行监督，及时指出其不正确地方，共同铸造政府采购的宏伟大业。作者提出的对监管者加强监督的最后一条措施给人印象深刻：抽象的监督权是不存在的，要监督必须通过一个媒介或平台才能进行，集中采购机构、供应商、采购人其实都是监督权行使的平台与对象。
在阅读《谁来监督监督者》一文之前，可能许多人并不知晓财政部门在政府采购活动中究竟拥有多大权力，正如作者所言：社会各界似乎过于把眼光盯在集中采购执行部门的规范性方面了，而对监管者行为是否违法缺乏足够警惕，由于监督者的行为是隐性的，投诉案件往往都集中在采购中心身上，很少有针对政府采购监管理部门的，而采购中心的申诉权声音又那么的微弱，甚至起不到任何作用。对此，笔者曾经在许多政府采购论文中对财政部门和采购人的权力指出过质疑，而对我国各级政府采购中心所处境况深表担忧。众所周知，任何制度必须具备规范性、可预见性和强制性，从而才能引导、制约人们的行为，使其按照法律、制度事先设定的标准和要求行为或不行为。我国现行的制度建设很不合理，对财政部门、采购人、采购中心、招标公司、供应商等各方当事人的权利义务的设置是非常不对等的，政府采购中心受到约束和限制的条款最多，采购人和监管部门承担的义务最少。在权力与义务不对称的情况下，法律的天平自然会发生倾斜。因此，《谁来监督监督者》所反映的问题非常具有现实意义，为今后立法的完善提供了可资借鉴的范本。
点评作者：谷辽海
2006年6月18日星期日于北京寓所
中华人民共和国民政部令（第１号）《婚姻登记管理条例》
民政部
中华人民共和国民政部令（第1号）《婚姻登记管理条例》
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政厅（局）：
《婚姻登记管理条例》已于一九九四年一月十二日经国务院批准，现予发布施行。
婚姻登记管理条例
第一章 总 则
第一条 为了保障婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度的实施，加强婚姻登记管理工作，保护婚姻当事人的合法权益，依法处理违法的婚姻行为，根据婚姻法和有关法律，制定本条例。
第二条 中国公民在中国境内结婚、离婚、复婚的，必须依照本条例的规定进行登记。
中国公民同外国人、华侨同国内公民以及香港、澳门、台湾地区的居民同内地居民之间的婚姻登记，分别按照有关规定办理。
第三条 依法履行婚姻登记的当事人的合法权益受法律保护。
第四条 国务院民政部门主管全国的婚姻登记管理工作。
县级以上地方各级人民政府的民政部门主管本行政区域内的婚姻登记管理工作。
第二章 婚姻登记管理机关
第五条 婚姻登记管理机关，在城市是街道办事处或者市辖区、不设区的市人民政府的民政部门，在农村是乡、民族乡、镇的人民政府。
第六条 婚姻登记管理机关的职责：
（一）办理婚姻登记；
（二）出具婚姻关系证明；
（三）依法处理违法的婚姻行为；
（四）宣传婚姻法律，倡导文明婚俗。
第七条 婚姻登记管理机关的婚姻登记管理人员，应当由县级以上人民政府民政部门进行业务培训，经考试合格，发给婚姻登记管理员证书。
第三章 婚姻登记
第八条 申请婚姻登记的当事人，应当如实向婚姻登记管理机关提供本条例规定的有关证件和证明，不得隐瞒真实情况。
婚姻登记管理机关办理婚姻登记，不得要求当事人出具本条例规定以外的其他证件和证明。
第九条 当事人结婚的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请结婚登记；申请时，应当持下列证件和证明：
（一）户口证明；
（二）居民身份证；
（三）所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明。
离过婚的，还应当持离婚证。
在实行婚前健康检查的地方，申请结婚登记的当事人，必须到指定的医疗保健机构进行婚前健康检查，向婚姻登记管理机关提交婚前健康检查证明。
第十条 在具备条件的地方，应当建立婚前健康检查制度。实施婚前健康检查的具体地域范围，由省、自治区、直辖市人民政府的民政部门、卫生行政部门提出意见，报本级人民政府批准。
第十一条 婚姻登记管理机关对当事人的结婚申请进行审查，符合结婚条件的，应当即时予以登记，发给结婚证；对离过婚的，应当注销其离婚证。当事人从取得结婚证起，确立夫妻关系。
第十二条 申请结婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记管理机关不予登记：
（一）未到法定结婚年龄的；
（二）非自愿的；
（三）已有配偶的；
（四）属于直系血亲或者三代以内旁系血亲的；
（五）患有法律规定禁止结婚或者暂缓结婚的疾病的。
第十三条 申请结婚登记的当事人受单位或者他人干涉，不能获得所需证明时，经婚姻登记管理机关查明确实符合结婚条件的，应当予以登记。
第十四条 当事人离婚的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请离婚登记；申请时，应当持下列证件和证明：
（一）户口证明；
（二）居民身份证；
（三）所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的介绍信；
（四）离婚协议书；
（五）结婚证。
第十五条 离婚协议书应当写明双方当事人的离婚意思表示、子女抚养、夫妻一方生活困难的经济帮助、财产及债务处理等协议事项。协议的内容应当有利于保护妇女和子女的合法权益。
第十六条 婚姻登记管理机关对当事人的离婚申请进行审查，自受理申请之日起一个月内，对符合离婚条件的，应当予以登记，发给离婚证，注销结婚证。当事人从取得离婚证起，解除夫妻关系。
第十七条 离婚的当事人一方不按照离婚协议履行应尽义务的，另一方可以向人民法院提起民事诉讼。
第十八条 申请离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记管理机关不予受理：
（一）一方要求离婚的；
（二）双方要求离婚，但是对子女抚养、夫妻一方生活困难的经济帮助、财产及债务处理等事项未达成协议的；
（三）一方或者双方当事人为限制民事行为能力或者无民事行为能力的；
（四）未办理过结婚登记的。
第十九条 离婚的当事人恢复夫妻关系的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请复婚登记。婚姻登记管理机关对当事人的复婚申请，按照结婚登记的程序办理，可以不再进行婚前健康检查。
第二十条 婚姻登记管理机关对当事人的婚姻登记申请不予登记的，应当以书面的形式说明不予登记的理由。
第四章 婚姻登记档案和婚姻关系证明
第二十一条 婚姻登记管理机关应当建立婚姻登记档案。婚姻登记档案的管理办法由国务院民政部门按照档案法的有关规定制定。
第二十二条 当事人遗失或者损毁结婚证、离婚证的，可以持所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，向原办理婚姻登记的婚姻登记管理机关申请出具婚姻关系证明。
第二十三条 婚姻登记管理机关对当事人出具婚姻关系证明的申请进行审查，并根据当事人的婚姻登记档案，为遗失或者损毁结婚证的当事人出具夫妻关系证明书，为遗失或者损毁离婚证的当事人出具解除夫妻关系证明书。
夫妻关系证明书、解除夫妻关系证明书，与结婚证、离婚证具有同等的法律效力。
第五章 监督管理
第二十四条 未到法定结婚年龄的公民以夫妻名义同居的，或者符合结婚条件的当事人未经结婚登记以夫妻名义同居的，其婚姻关系无效，不受法律保护。
第二十五条 申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记管理机关应当撤销婚姻登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻关系无效并收回结婚证，对离婚的当事人宣布其解除婚姻关系无效并收回离婚证，并对当事人处以200元以下的罚款。
第二十六条 有配偶的当事人重婚，其配偶不控告的，婚姻登记管理机关应当向检察机关检举。
第二十七条 单位或者组织为申请婚姻登记的当事人出具虚假证件和虚假证明的，婚姻登记管理机关应当予以没收，并建议该单位或者组织对直接责任人员给予批评教育或者行政处分。
第二十八条 违反本条例第十二条、第十八条的规定予以登记的，婚姻登记管理机关应当对婚姻登记管理人员给予行政处分或者撤销其婚姻登记管理员的资格；并对仍不符合婚姻登记条件的当事人撤销婚姻登记，收回婚姻登记证书。
第二十九条 当事人认为符合婚姻登记条件而婚姻登记管理机关不予登记的，或者当事人对处罚不服的，可以依照行政复议条例的规定申请复议；对复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定提起诉讼。
第六章 附 则
第三十条 本条例规定的婚姻登记证书和婚姻关系证明书，由国务院民政部门制定统一式样，省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责印制。
第三十一条 当事人领取婚姻登记证书和婚姻关系证明书，应当交纳工本费。工本费的标准由国务院民政部门会同有关部门规定。
第三十二条 省、自治区、直辖市人民政府可以规定适当的限制性措施，制止低于法定结婚年龄的人结婚。
第三十三条 民族自治地方人民政府可以依照本条例的原则，结合当地民族婚姻登记管理的具体情况，制定变通的或者补充的规定。
第三十四条 本条例自发布之日起施行。1985年12月31日国务院批准，1986年3月15日民政部发布的《婚姻登记办法》同时废止。
1994年2月1日
