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河南省周口市人民政府


周政[2003]72号

周口市人民政府关于印发《周口市土地登记办法》的通知
各县、市、区人民政府，市政府各部门：
现将《周口市土地登记办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○三年八月十三日


周口市土地登记办法

第一章 总则
第一条 为加强土地管理，规范土地登记行为，保护土地所有者、使用者和他项权利者（以下统称土地权利人）的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《土地登记规则》等有关法律法规，结合本市实际，特制订本办法。
第二条 本办法所称土地登记是指市、县（市）人民政府依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权以及土地他项权利（以下简称土地权属）进行审查确认、登记造册、颁发证书的行为。
第三条 本市行政区域内土地权属的取得、设定、转移、变更、终止，均应依照本办法规定进行登记。未经登记的土地使用权，不得转让、出租、抵押。依法登记的土地权属受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第四条 土地登记以宗地为基本单元。
宗地是指由土地权属界线封闭的地块。
第五条 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
第六条 市、县（市）人民政府国土资源部门是土地权属的登记机关，具体负责本行政区域内土地登记工作。
第二章 登记申请
第七条 土地权属登记，应由土地权利人向土地所在地的市、县（市）级国土资源部门提出登记申请。
（一）国有土地使用权，应由使用国有土地的单位及其法定代表人或者使用国有土地的个人申请登记。
（二）集体土地所有权，应由乡（镇）村集体经济组织及其法定代表人申请登记。未成立集体经济组织的，可由乡（镇）人民政府、村民委员会（村民组）及其法定代表人申请登记。
（三）集体土地建设用地使用权，应由使用集体土地的单位及其法定代表人或个人申请登记。
（四）以土地使用权作为投资或者联营条件与外商举办合资、合作企业的，应由合资、合作企业或者中方合作者申请登记。
（五）外商独资企业的用地，应由该企业申请登记。
（六）公共设施和市政公用设施用地，由其经营管理部门申请登记。
（七）政府收回、收购、征用储备的土地，应由土地储备机构申请登记。
第八条 两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当共同申请登记；有约定分摊面积的，应分别进行申请登记。
跨县级行政区域的建设用地，由上一级国土资源部门统一登记。
第九条 土地登记申请人不能亲自申请登记的，可以出具委托书委托他人代理。国外申请人委托他人代理的，应当按国家规定办理登记或者认证。
第十条 单位土地申请土地登记，应当提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位机构代码证（企业单位另提交营业执照）；
（三）法人职务证明及身份证复印件；
（四）土地权属来源证明；
（五）《国有土地使用权出让合同》、出让金和契税缴纳凭证。
第十一条 个人住宅用地申请土地登记，应当提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）户主身份证明或身份证复印件；
（三）土地权属来源证明；
（四）房屋所有权证或有关证明。
第十二条 有下列情形之一的，土地登记申请单位和申请人应当持有关批准文件或证明材料向所在地国土资源部门申请土地变更登记：
（一）因集体土地被征用引起土地权属变更的；
（二）以划拨、出让、租赁、作价（出资）、入股等方式引起土地权属变更的；
（三）因机构调整、企业兼并、改制等原因引起土地权属变更的；
（四）以赠与、继承、买卖、分割、拆迁、转让等方式处分地上建筑物及附着物而引起土地权属变更的；
（五）因抵押或处分抵押财产而引起土地权属变更的；
（六）依据当地住房制度改革进行房改、向单位职工出售公有住房和已购公有住房进入市场交易引起土地权属变更的；
（七）农村村民“农转非”，集体土地依法转为国有，继续由原单位使用的；
（八）因土地权利人的名称、通信地址、土地用途、土地使用年限发生变化，引起土地变更的；
（九）因其他原因引起土地权属变更的。
第十三条 单位土地申请转让变更登记，应当提交下列文件资料：
（一）双方签订的土地转让合同书；
（二）被转让土地权属来源证明；
（三）被转让土地及地上建筑物评估报告书；
（四）双方单位机构代码证（企业单位另提交营业执照）
（五）法人职务证明及身份证复印件；
（六）缴纳的相关税费发票。
第十四条 个人住宅用地申请转让变更登记，应当提交下列文件资料：
（一）双方签订的土地转让合同书；
（二）被转让土地权属来源证明；
（三）被转让土地及地上建筑物评估报告书；
（四）双方户主身份证明及身份证复印件；
（五）缴纳的相关税费发票。
第十五条 因借贷资金需抵押土地使用权的，抵押双方当事人应当自抵押合同签订之日起三十日内，持《国有土地使用证》、贷（借）款合同、土地使用权抵押合同，向所在地国土资源部门申请土地使用权抵押登记。
以土地使用权抵押贷款，仅限于国家批准的金融机构。
第十六条 有下列情形之一的，土地权利人应当自土地权属终止之日起三十日内，持有关证明文件向所在地国土资源部门申请注销登记：
（一）国有土地使用权出让或租赁期满不再续用的；
（二）依法收回国有土地使用权的；
（三）因不可抗力造成土地灭失的；
（四）国有土地使用权出租、抵押合同终止的；
（五）其他原因致使土地权属终止的。
第十七条 土地登记申请人应当按国家有关规定缴纳土地登记费。
第三章 审核登记
第十八条 国土资源部门接到申请人土地登记申请后，应对申请人提交的有关文件资料进行审查。凡符合规定条件的，应予以受理，并对受理登记的宗地进行地籍调查，对土地权属、面积、等级、用途等逐项审核。
第十九条 有下列情形之一的，国土资源部门不予受理土地登记，应于接到申请书之日起十日内通知申请人并将有关资料退回：
（一）申请登记的土地不在本行政区域内的；
（二）土地登记申请人没有合法身份证明的；
（三）不能提供合法土地权属来源或权属证明的；
（四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让规定年限的；
（五）未经批准改变土地用途的；
（六）未按规定提供登记文件资料的；
（七）法律法规规定不予进行土地登记的其他情形。
第二十条 有下列情形之一的，国土资源部门应暂缓登记，并于接到申请之日起十日内通知申请人并将有关资料退回：
（一）非法转让、非法占用或存在其他土地违法行为，尚未依法处理或正在处理中的；
（二）有土地权属纠纷或争议，尚未处理或正在处理中的；
（三）人民法院依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利变更、转移的；
（四）在企业改制中，未按规定程序和批准权限依法进行土地资产处置的；
（五）出让土地未交齐土地出让金、租赁土地未交齐土地租赁费的；
（六）其他应当暂缓登记的情形。
前款规定暂缓登记的情形消除后，国土资源部门应当按照本办法规定予以核准登记。
第二十一条 土地使用权抵押登记时，出让土地的抵押贷款额不得高于评估地价的70%。
第二十二条 国土资源部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，组织土地登记申请人及相邻宗地指界人约定时间现场指界，并在地籍调查表上签字盖章。无正当理由缺席、拒不指界或指界后拒不签字盖章的，按下列规定处理：
（一）如一方缺席指界的，以另一方所指界线确定；
（二）如一方拒不指界或拒不签字盖章的，以另一方所指宗地界线及有关资料确定；
（三）国土资源部门将指界结果通知缺席或违约指界当事人，当事人如对指界结果有异议，必须在十五日内向国土资源部门提出重新划界申请，并承担重新定界的全部费用。逾期不申请的，指界结果自动生效，国土资源部门予以确权登记。
第二十三条 国土资源部门应根据地籍调查、权属审核等情况填写土地登记审批表。
土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。
第二十四条 土地登记申请经调查审核，凡权属合法、界址清楚、面积准确的，准予登记。
第四章 土地登记中的问题处理
第二十五条 平房土地登记中的问题处理。
（一）市区老居民住宅用地、个人买集体土地建住宅并取得了合法用地手续、政府因开街和建公共设施等拆迁安置的住户。提交有关材料，发放划拨《国有土地使用证》。
（二）2002年6月底以前，个人私自买城乡结合部的集体土地建住宅并已建造了建筑物，形成了事实违法用地。按照《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条规定，处以每平方米10~15元的罚款，补办用地手续，提交有关材料，缴纳契税和土地登记费，发放划拨《国有土地使用证》。
（三）个人住宅用地转让。如果是出让的住宅用地，双方签订转让合同书，缴纳契税及登记费，办理变更登记手续，发放出让《国有土地使用证》。；如果是划拨的住宅用地，按照周口市市区基准地价标准，补交宗地地价总额40％的出让金，按照有关规定缴纳税费，办理变更登记手续，发放出让《国有土地使用证》。
（四）工厂企业和房地产开发商征用的划拨土地划给个人建住宅，按转让土地办理。
第二十六条 楼房土地分割登记中的问题处理。
（一）房改房、商品房、经济适用住房等楼房用地，如果是出让的国有土地，分割登记时仍登记为出让国有土地。如果是划拨的国有土地，分割登记时仍登记为划拨国有土地，该住房用地转让时，补交土地出让金。
（二）房改房、商品房、经济适用住房等楼房用地，未办理初始土地登记的，要同时办理土地初始登记和住房用地分割登记，并根据登记情况，分别发放《国有土地使用证》。
（三）房改房、商品房、经济适用住房等楼房占地权属来源资料不清，但界址清楚、权属无争议，由其主管部门或上级机关以正式文件出具土地使用情况说明后，同时办理土地初始登记和住房用地分割登记。
（四）已进行初始土地登记但原土地权利人灭失的，由业主委员会或者业主推荐的代表，代表现权利人向当地国土资源管理部门申请登记，按照不同的房屋权利取得方式办理住房用地分割登记。
（五）国有土地使用权抵押，待抵押解除后，再办理住房用地登记。
第二十七条 房改房、商品房、经济适用住房等楼房住户土地面积分摊方法。
（一）对于具有明显权属界线的住宅小区或住宅用地，可以按照住宅小区或住宅用地形成的封闭界线，设立公用宗地进行面积分摊，计算公式为:分摊面积=(宗地面积÷建筑总面积)×户建筑面积。
（二）对于没有明确权属界线的开放式住宅小区或住宅用地，可以按单体建筑物设宗(即按幢设宗)，宗地面积为楼房基座占地外延1-1.5米后所形成的面积，计算公式为：分摊面积=(宗地面积÷建筑总面积) ×户建筑面积。外延1-1.5米是为了保护房屋的基础、地面散水和必需的房屋滴水空间。
（三）对于房屋占地面积以外的公用部分，可视不同情况，采取只造册，不登记，明确公用部分土地面积归该楼房所有业主共有的方式，或者根据原土地权利人的书面意见，不改变原有土地权利状态的方式进行处理。
（四）对于计入住房建筑面积的地下室面积等住房以外的建筑面积应参与土地面积的分摊，未计入的除外。
（五）对于楼房底层分户单独使用的独立小院，因情况复杂，不计入土地面积进行分摊。确实需要明确的，城镇住房权利人应出具原土地权利人同意、符合城市规划要求以及物业管理部门的书面意见，对于商品房应出具售房合同的有关约定后，方可将院落占用的土地面积计入城镇住房产权人使用的土地面积，并作为独立使用面积列入登记资料和土地权属证书中。
第二十八条 城镇集体土地联建住宅楼应具备以下条件
（一）必须符合城市规划；
（二）必须是集体经济组织内的住户；
（三）被联建的户必须有集体土地使用证；
（四）联建成的楼房，土地分割证和房屋所有权证只能发给参加联建的户；
（五）联建户取得的集体土地使用权和房屋所有权不得买卖、转让和抵押贷款。
第二十九条 不符合联建条件的，有关部门不得办理以下手续：
（一）规划部门不得办理规划手续；
（二）国土资源部门不得颁发集体土地分割证；
（三）房地产管理部门不得颁发集体土地房屋所有权证。
第五章 土地证书或土地登记资料
第三十条 土地证书是土地权属的法律凭证，必须使用国家统一印制的证书，由土地权利人持有，任何单位和个人不得扣押、借用、没收、非法注销土地证书。
第三十一条 土地证书应妥善保管，凡有丢失、损坏的，须及时申请补办。申请补办前应在国土资源部门指定的当地主要媒体上进行公告，三十日内无异议的，国土资源部门注销原土地证书，重新颁发。
第三十二条 土地登记文件资料可以按照有关规定公开查阅，未经允许不得向第三者提供或公布。
第三十三条 土地权利人应当按照国土资源部门规定的期限办理土地证书查验手续。
第六章 附则
第三十四条 土地权利人未按本办法规定办理土地权属登记的，国土资源部门责令其补办；逾期不补办的，按土地管理有关规定给予处罚。
第三十五条 涂改、伪造、倒卖、非法印制土地证书的，按照《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十五条第二、三款，没收违法所得和非法印制的土地证书，并处五千元罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 当事人对行政处罚决定等行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十七条 土地登记后发现土地权属错登、漏登的，应当及时更正。因登记申请人过错造成的，应由申请人承担相应责任；因登记机关原因给土地权利人造成损失的，应承担相应的赔偿责任。
第三十八条 国土资源部门的工作人员在土地登记受理、审核过程中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 本办法由周口市国土资源局负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起施行。


关于完善合议庭运作机制的思考

杜海军


内容提要：“公正与效率”是21世纪人民法院的工作主题，但是，由于我国合议庭运作中存在一定问题，影响到公正与效率的更好实现。为进一步实现法院工作主题，需要对我国现行合议制度本身及其运作、人事管理方面等到方面进行改革，以此来完善我国的合议制度，以求更好的实现公正与效率。
关键词：司法公正 合议庭 思考
合议庭，作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源的。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正的决断案件。合议庭作为一个审判组织的出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。但是，如何充分发挥合议庭的职能，公正地处理案件，一直是理论界、探讨关心的问题，实务界也在采取各种措施完善合议制度。通过几年来的司法实践，笔者想谈一下自己的一点个人体会和意见，以供大家探讨：
一、我国现行合议制度存在的弊端
（一）制度方面的不足
首先，合议庭判案权得到很大的限制。合议庭作为案件的审判组织，亲临了案件的全部审理经过，对案件的判决最有发言权，合议庭理所当然应当承担起案件的全部权利和责任，也正是通常所说的谁审案、谁判案。但是现行的很多制度都是请示汇报制度，真正的判决权不在合议庭，而在于院长、副院长和庭长，使合议庭失去决断案件的权利。
其次，审判委员会的启动制度不健全。我国现行法律规定，审判委员会的启动只能由院长启动，合议庭的审判长无启动审判委员会的权利。这样的启动程序只能是该讨论的没有讨论，不该讨论的却摆上了审判委员会的桌面上，不能提高合议庭的办案质量和效率。
再次，现在推行的审判长选任制度，到底选任的审判长是何种身份，是否每个普通程序的案件都要有选任的审判长参加，还是与其他的依法律规定担任审判长的人具有同样的个案随机性。我国法律规定，助理审判员以上的人员都可以担任审判长，而在院长、副院长、庭长、副庭长参加合议时是当然的审判长，那么，选出来的审判长又有什么意义？
（二）合议庭本身运作的不足
1、作为合议庭成员，不论是审判长还有是其他人员，都具有相同的权利和义务，都对案件的处理结果负责。但是现实生活中，很多合议庭流于形式，有的合议庭成员只是挂号，并未参加合议庭的审理案件，成了开庭时的独任制，判决也只是依靠主审人介绍案情分析评判，未能亲临现场，未能体会到案件审理中的焦点和争执双方对证据的意见，怎能做出正确的判断，又如何能做出公正的处理。
2、其次，审判人员责任心不强。有些审判人员对于参加合议的案件，不能实事求是地发表意见，而是对主审人的处理意见一律地同意，可想而知，法律规定的合议庭流于形式，起不到合议庭的作用。另一方面，是合议庭组成方面的不足。现行的合议庭组成有的法院实行大立案，可在一定程度上减少人为因素，但是大立案往往只指定主审人，其他组成人员往往由庭长指定或主审人组成，这仍有一定的人为因素在作祟。
3、另外，合议庭审理案件的审理模式有待于进一步规范。现在各地法院对于合议庭审理的案件，未能形成一种比较固定的模式，大部分都采用审判长或主审人一问到底，其他参加人员只看不问的审理模式。这很不利于充分调动每个合议庭组成人员的积极性，造成很多合议庭组成人员只是挂号，未能形成良好的分工。
（三）人事管理方面的不足
当前形式下，很多法院进行了审判长选任，对于强化合议庭的功能起到了非常重要的作用，但是现行的人事管理制度约束着审判长及合议庭职能的充分发挥，主要表现在庭长这一职务对案件的影响。庭长作为一个行政管理领导，同时在参加合议庭时是合议庭当然的审判长，这样以来，双重身份的庭长权力之大可想而知，作为合议庭的其他组成人员，因为庭长是行政领导，对审判员日后工作及升迁起着重要影响，同时作为主导案件审理的审判长，其对案件发表的意见和看法往往是案件的最终处理结果，其影响之大可以说超过审判委员会和院长副院长，案件中的表决少数服从多数也只能流于形式，案件的公正判决无从谈起。退一步说，即使庭长不参加合议庭，因现在很多法院没有实行庭长定期轮换制度，使一个庭长较长时间在一个庭室工作、负责，庭长随着时间的推移，往往并不是义务和责任感的增强，却是权利控制的强化，认识不到庭室领导的职责是团结大家一起干，是上级领导托付的责任，而滋长的却是“庭室是我的，我说了算的”官老爷作风，再者，因庭长和审判员较长时间共同生活，很易同化，庭长的言行都对审判员起着潜移默化的影响，再加上有些审判人员片面追求团结，对庭长对案件的表态发言也一般予以默认和遵守，损害的却是当事人利益。但我不是说庭长素质很低，即使在庭长都素质很高的情况下，这样的管理体制照样出现以上这种情况，这是我国法院对法院人事管理采用行政管理的那一套形成的。
二、完善我国合议制的几点建议
通过以上几个方面的分析，我国的合议庭制度还应进行大力改革，以减少不公正的成份，做到最大程度的实体公正和程序公正，笔者认为应从以下几个方面做出努力。
（一）强化合议庭职能
合议庭职能的强化主要是从制度上赋予合议庭权利，组成上减少人为因素。应从以下几方面着手：
1、给合议庭以完整的处理案件的权力。包括对案件审理的操纵、对案件审理中出现的违反诉讼秩序的参与人的处罚、案件的判决等等，都应由合议庭作出，取消请示汇报制度。现在有些法院对一般的案件取消了请示汇报制度，增强了合议庭职能，实际运作中产生了很好的效果，大大提高了办案效率和质量。
2、增加由审判长启动审判委员会运作的权利。当案件复杂，合议庭不能形成多数意见时，直接由审判长提请审判委员会讨论，当然，具体时间可由院长根据具体情况予以安排。
3、实行案件的繁简分流。实行案件的繁简分流，对于一般的案件，既使双方有争议，因法官素质的普遍提高，案件数量的大量增多，考虑到办案效率和诉讼效益，对事实比较容易认定的，也应适用简易程序，在立案庭实行大立案时，较为复杂案件直接确定合议庭组成人员，确定时可考虑实行立案庭的抽签制。抽签时可采用将全部审判人员输入电脑，运用一定的程序，来确定审判人员，以达到将人为因素减少在最低程度。
（二）改革人事管理
法院的人事管理不同于一般的行政管理，我们应借鉴西方国家实行的行政管理和法官管理相脱勾的管理模式，行政人员就是后勤人员，负责法官工资的发放，办工区卫生的打扫等后勤事务的处理，他们无权处理案件，也当然不是法官。不能兼任法官，也不能随便任命为法官，法官的任命、调迁都采用相对严格的程序，法官相对独立，具有处理案件的全部权力。建立起法官相对独立的人事管理制度后，因法官彼此都是独立的，不存在上下级关系，他们在案件中才敢于说真话，敢于对案件处理提出不同的意见，才能保证案件处理的公正性。这样法院应相对减少行政管理人员，以实现行政管理的高效率。可考虑取消庭长这一职务的设置，而组成一个统管全院的机构，以对法院进行行政管理。在不能做到这一点的情况下，法院也应当注意实行庭室长的定期轮换。
（三）规范合议庭的运作
1、为了克服合议庭流于形式的弊端，应当规范合议庭的运作。这首先应在制度上加以规定，我国法律虽然规定了合议庭审理案件这一组织，但是却未明确一些责任。应当规定合议庭成员在开庭时必须到庭，不能仅凭主审人介绍案情进行判决。如不到庭，应承担一定的法律后果。例如，停职思过半年直至清理出法官队伍。据我了解，我国还未有一例因为未参加开庭而受到处分的法官。这无形放纵了许多法官的行为，其结果只能是导致更多的法官不注重开庭时到庭。
2、加强对审判人员职业道德教育。通过道德教育，使他们明确自己是公正的化身，使命也是维护公正，这样才能在案件中敢于谈自己的看法，敢于说不同意见，以达到提高办案质量的最终目的。
3、规范合议庭开庭审理模式。我们要彻底改变审判长或主审人一问到底的审理模式，明确审判长在开庭时的组织、协调者身份，在审判长和其他组成人员之间作比较合理的分工，对证据的采信也应采用少数服从多数原则，对于双方争议不大及能够当庭采信的，可在庭审时简单交换一下意见予以确认，对于双方争议很大一时难以做出认证的证据，可在休庭后合议庭集体讨论，对证据的效力进行分析，依少数服从多数原则决定是否确认为有效证据，然后在继续开庭时予以认证。这样，即体现了合议庭组成人员的平等地位和平等的权利、义务，也有有利于防止合议庭中一人独断地对证据做出认证，破坏合议庭的民主集中制原则，同时，也防止了审判人员在审判席上交头接耳，吵个不休的现象，影响法庭审理的严肃性。
4、规范合议庭评议案件的运作。合议庭评议案件，是合议庭审理案件做出裁判前的一个重要环节。为了防止合议庭成员评议案件时有些人滥竽充数，不负责任地对案件做出表决或简单同意，应规定每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，根据分析提出法律适用，然后做出如何处理的意见。对于比较复杂的案件，可要求每位合议庭成员写出书面案件分析报告，并做出具体处理意见的决定。然后，在合议时汇总意见，能够统一的或多数人意见一致的，可根据汇总意见做出判决，意见分歧很大的可由审判长提请审判委员会讨论。对于案件的分析报告，评析人在评议时，也可做出变动，形成自己更为成熟的意见，以实现原则性和灵活性相统一

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2525968）