审理抗诉案件应坚持的原则
与改革监督程序之我见
审判监督程序的理论基础是实事求是的原则和有错必纠的方针，这是无可非议的，问题是在审判实践中，用什么样的指导思想去开展这一工作。监督的目的是确保司法公正，维护司法权威，而不是损害司法权威。所以并非是监督越多越好，改判越多越好，而应该是可抗可不抗的不抗，可改可不改的不改，维护法院裁判的稳定性，维护国家司法权威。因此，正视抗诉问题，坚持再审原则，完善改判标准，改革监督程序就成了当务之急。笔者认为，在审理抗诉案件的实践过程中，应注意坚持以下原则：
一、坚持不抗不理抗啥审啥的原则
抗诉再审案件与其他再审案件，就案件事实的审查应当说是有区别的。长期以来，法官由于受法院内部提起再审案件要对案件事实进行全面审查的传统理念的影响，审理抗诉案件时，有些法官也沿续了对案件事实进行全面审查的套路，导致不应改判的案件出现了改判结果，侵犯了当事人的合法权益，这是不正确的。再审过程中，应仅对抗诉理由涉及的案件事实进行审查。坚持不抗不理抗啥审啥的原则，这样既体现了不告不理的原则，又保护了当事人合法权益，维护了裁判的权威性。
二、坚持法律事实原则
审判实践中，强调以事实为根据，苛求法律事实与客观事实的一致，这是一个误区。我国三大诉讼法均确立了“以事实为根据”的基本原则，是实事求是思想路线在诉讼中的运用，其理论基础是辩证唯物主义的认识论，但根据马克思主义认识论的观点，诉讼中认定的事实只能是一种法律事实，而不是客观事实。诉讼中所要查明的事实，是当事人争议所基于的客观事实，而整个查明过程，是诉讼参与人主观对客观的认识过程，有较强的主观因素，而不可能是客观事实的再现。法院裁判所认定的事实是诉讼中经查证属实的证据所证明的事实，法官只能根据现有的证据凭借自己的分析和判断能力认识事情的真相，而不可能在任何案件中完全恢复事实的真相。客观事物总是在运动和变化着的，时间也是不可逆转的，案件的客观事实不可能再现或重复，司法本身受时间和资源限制，有法律程序，而不允许当事人无期限限制地收集和提交证据给法院，并一遍又一遍地要求法院进行审理。所以在诉讼中坚持以事实为根据，只能是坚持正当程序下的法律事实，而这种法律真实又是在坚持诉讼效率、实现诉讼价值的前提下确认的，法官应力求它是接近客观真实但要求法官所办的案件都达到客观真实，完全是一种观念上的推理，不符合审判实践，用以指导实践是有害的。在诉讼中，实事求是应以程序的及时终结性和程序的正义性为前提。因举证不能导致的败诉，应由当事人承担责任。绝不能让法官背“错案”的黑锅。
三、坚持自由裁量权原则
法官的自由裁量权是在法律没有规定或规定有缺陷时，法官根据法律的授权，在有限的范围内依照立法的精神和目的，法律基本原则或者其他非正式法律渊源裁判案件的权力。也就是说，自由裁量权是指法官在审理案件时，在坚持法律原则的前提下，对具体案件在法律规定的范围内，视情况采取与案情特点相适应的自治方法的权利。是必须依法在一定范围内选择行为的权力。是法官在处理案件时依法对事实的推断。审判实践中，有些抗诉案件的抗诉理由涉及法官自由裁量的内容，对法官的自由裁量横加指责。如抗诉原审对实体处分不当、无法律依据等。再审过程中，再审法官应坚持自由裁量权原则，对原审法官的自由裁量权加以保护，对此抗诉理由应不予支持，甚至二审改判了一审法官自由裁量的内容，也不应追究原审法官的责任。因为，司法中所追求的实事求是的价值目标并非能得到完全实现。在这种情况下，借助于一定的程序法律规则进行自由裁量是必要的。例如刑事审判中的无罪推定就是这种原则之一。因此法律事实的认定必须借助于一定的程序和规则，法律的公正性也就是自由裁量的公正要借助于程序的公正才能实现。当然法官的自由裁量权不能是无限的，必须有所节制，在不影响司法效率的前提下，最大限度地保障当事人的权利，使法官能够合法合理地行使自由裁量权。
四、坚持平等对抗原则
民事诉讼法第八条规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。”人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。这就是说，在民事诉讼中，原、被告之间地位是平等的。法院与原、被告之间构筑了一个等腰三角形结构的模式，法官居中裁判，平等地保护双方当事人的诉讼权利，诉讼双方当事人之间围绕着民事权益争议展开攻击防御。在这样一个等腰三角形的结构模式中，试图再让其他任何一种外界的力量加入，就必然会破坏这种模式，导致结构失衡，造成双方当事人诉讼地位上的实质不平等。特别是有些申请抗诉人懈怠行使诉讼权利、履行诉讼义务，对原告的起诉在法定期限内不作答辩，在案件审理期间不履行举证义务，不参加庭审质证辩论，对已作出的判决、裁定不服不积极提出上诉，对生效判决、裁定不履行。总之对诉讼中的一切权利义务消极对待或视而不见，而在裁判生效后再积极寻求检察机关的抗诉，向检察机关提交有利于自己的证据，陈述判决、裁定错误的理由，指出判决、裁定适用法律不当之处，设法获得检察机关的理解和支持，进而提出抗诉，其必然就会站在申请方当事人的立场上，帮其调查收集证据，出席法庭。对方当事人相对而言就处在劣势的地位上。诉讼中的平等把握不好就会延变成实质上的不平等。实践中，凡抗诉案件，抗诉机关都为申请抗诉人物色律师为其抗诉理由代言。对此，为减轻对方当事人的心理压力，特别是参与诉讼能力差的当事人，法官应告知其有委托代理人的权利，劝其委托律师参与诉讼，在庭审中进行平等对抗。另外，在庭审中，依据程序法限制抗诉出庭人不规范的言行，宣布抗诉出庭人，不得在法庭调查、辩论中发言，对抗诉出庭人在庭上与申请抗诉参与人交头接耳、递纸条等行为要及时制止。不允许抗诉出庭人干预法庭的调查、辩论和调解。只宣布让其宣读抗诉书，并在调解程序结束后征询抗诉人对庭审过程有无异议。最大限度地体现出强化平等对抗的原则。
五、坚持慎重改案原则
一是畸轻畸重原则。抗诉再审案件法官应把握可改可不改的不改。凡不属畸轻畸重的量刑都是法官自由裁量权的范畴，只有畸轻畸重的量刑才是改判的标准。否则不能抛开这个改判标准进行改案。如张某盗窃一案，一审法院判决张某有期徒刑15年，宣判服刑5年后，张某以盗窃物品价值打价过高，量刑重为由提出申诉，一审法院驳回申诉后，张某又向二审法院申诉，上级法院在提审后又指令一审法院再审。再审中，一种意见认为应以原判量刑不当为由改判13年。另一种意见认为盗窃数额特别巨大，证据扎实充分，根据盗窃数额和犯罪情节，原判量刑适当，属法定量刑幅度，但不属于畸轻畸重情节，不能改判。再审维持原判后，张某不服提出上诉，二审法院予以维持。张某仍不服，向省高院提出申诉，省高级人民法院已原审量刑适当为由驳回了张某的申诉请求。二是能调不改原则。民事案件 调解是化解矛盾，减轻当事人诉累，息事宁人，安定社会的有效手段。抗诉再审过程中，法官应具备寻找有利于调解因素的能力。在双方当事人自愿的基础上实施调解结案，做到案结事了。如某村委与朱某转包恒温库大蒜损失抗诉再审一案，再审过程中，认定朱某欠某村大蒜损失款15万元，经合议庭成员的共同努力，朱某主张另一村委欠其恒温库建筑款25万元。经另一村委同意，当事人双方自愿达成调解协议，由另一村委在欠朱某的建筑款中付还某村15万元，此案得以顺利执行，达到了案结事了的社会效果。三是驳回抗诉原则。我国民诉法第一百八十二条规定，当事人的申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出。根据民诉法的规定，民事诉讼当事人对人民法院生效判决、裁定不服，应当在民事诉讼法规定的二年申请再审的时间内向人民法院申请再审，也应当在该条规定的时间内向检察院申请抗诉。因此，如果当事人在判决、裁定生效之日起超过二年向检察院提出抗诉申请，检察院因此而向人民法院提出抗诉的，人民法院不予受理；如果人民法院认为生效的判决、裁定确有错误，可以依照民事诉讼法第一百七十七条的规定处理。实践中笔者遇到上级法院因审查不严，受理了不应受理的案件，并决定下级法院再审的案件。笔者认为，下级法院在再审过程中应依照民诉法第一百八十二条，判决驳回抗诉，如原判确有错误，可依照民诉法第一百七十七条的规定处理。坚持驳回抗诉的原则，应重点查明当事人向检察院申请抗诉的时间。一种意见认为，应以当事人申请抗诉时间为准。另一种意见认为，应以抗诉机关调卷审查时间或立案审批时间为准。笔者认为，第二种意见更符合法律规定的精神，但抗诉机关提交的申诉时间随意性较大，不便操作和认定。第二种意见对认定申诉时间准确。抗诉卷中记载的调卷时间或立案审批时间明确规范，便于查实和认定。笔者认为，以抗诉机关向法院调卷时间为当事人申请抗诉时间为宜。在其他应受理的再审案件中，抗诉理由不成立的，应在裁判文书中写明抗诉理由不成立，法院不予支持的认定内容。
六、坚持改革完善原则
（一）正视问题，战胜困难。抗诉案件对启动再审程序，及时纠正错案，保护当事人的合法权益，具有深远的意义，但抗诉权滥用现象也相当严重，导致司法不公。特别是近几年来，由于抗诉案件被检察院纳入目标管理考评和考核之中，与检察官个人的福利、奖励和提拔挂起钩来。有的检察院规定抗改多大款额立几等功一次，奖多少款额的奖金等，对抗诉不能的案件则不追究责任的激励政策。加上上级检察机关把具体抗诉案件的数量作为目标管理考评任务规定后，一些下级检察机关又层层加码，使得承办抗诉案件的检察官苦不堪言，不得不通过自己的一些关系和熟人去拉拢一些律师，甚至检察机关公开与律师事务所联手，要他们在代理一审案件中，说服当事人放弃二审而直接搞抗诉再审。同时，受抗诉再审不需要交上诉费的诱惑，一些当事人便直接放弃上诉而到检察院进行申诉，个别案件还未过上诉期，检察官就实施调查取证，提前进入抗诉程序。而有些当事人便趁机规避法律，逃避执行。无疑抗诉为一些懈怠行使诉讼权利和履行诉讼义务的当事人逃避不利于自己的责任上了一道保险。司法实践中“不打二审，专打再审，不提上诉，专找抗诉”的现象尤为突出。甚至个别抗诉人以各种借口，请法官吃“定心饭”、喝“抗赢酒”。看到抗改不能时就请求法官帮忙，尽量争取调解。由于受调解结果和被申请人请求撤诉也算抗赢任务的驱使，面对再审维持结果，抗诉人积极帮助申请抗诉人在上诉环节中，千方百计寻求调解。甚至对抗诉理由不成立的案件，以熟客身份不择手段缠着法官给予调解，或“逼”其申请抗诉人接受调解意见，以达到抗诉政绩的实现。另外，抗诉机关为在各级人大显示政绩，他们对抗诉结果避而不谈，对抗起的案件数量向各级人大加以渲演，报告不断。不切合实际地扩大了人民法院办案不公，错案一片的紧张空气。从而向社会展示出抗诉机关战果辉煌的氛围。给社会上造成一种唯有检察机关才是最公正的司法机关的错觉。唯有抗诉机关才是救世主的假像。对此，抗诉不再是检察机关履行监督职能的手段，而是某些当事人规避法律，操纵诉讼的武器，使得检察机关在行使抗诉权时与立法本意脱节，与其履行法律监督职能的本质产生严重偏差，造成了抗诉权运用的错位，从而导致了抗诉权力的滥用现象的出现。对此，再审法官在承办抗诉案件时，也受到检察机关其他职能的暗示，也显得格外小心、谨慎和圆滑，甚至委屈求全。不能象承办其他案件那样坦荡凛然。再审法官在依法办案的过程中，还需分神周旋、调节来自社会各方面的压力。再审法官心理如此，被抗诉人的心里，特别是辖区内被抗诉法人单位的领导的心里更是可想而知，试问在民事诉讼中，由于抗诉机关上述参与行为，那还有平等诉讼可言？笔者认为，再审法官必须要正视问题战胜困难，用坚强的人格维护法院裁判的权威，捍卫国家法律的尊严。但完善立法，修改法律，改革审判监督程序已迫在眉睫，大势所趋。
（二）完善立法，正本清源。民事抗诉权在运行中产生上述问题，已引起司法实务界的关注，并提出了许多行之有效的治理政策，诸如建议再审应收取受理费，加强正确引导和教育，设立申请再审的前置程序等等。然而，这些举措难以从根本上防止问题的产生与蔓延，笔者认为，应从问题的源头开始防范，针对问题完善立法，以正本清源。1、明确抗诉的目的。抗诉作为检察机关对人民法院的民事审判活动实行监督的法律手段，其自身并不能实现抗诉的目标，对这个问题，民事诉讼法在审判监督程序中并没有作出明确的回答。正是由于抗诉目的不明确，导致司法实践中对抗诉目的认识陷入一种误区，即只是为了纠正错误。反过来，这种误区又长期地指导着抗诉权的运用，只要是裁判有错误，检察机关就有权抗诉。因此，必须彻底扭转当前检察机关从发现错案，再到抗诉，达到纠正错案之目的，相应地就履行了监督审判活动职能的陈旧观念。按照检察机关从发现法官的违法审判行为，到进行抗诉，再到实现监督法官审判活动之目的的思路，将抗诉权确立的目的明确界定为监督法官依法审判，并将此列为民事诉讼法的一项基本原则，与人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督的原则一并构成民事检察监督制度的基础框架。只有从立法上明确抗诉的目的，才能为抗诉权的运用指明正确的方向。有了正确的方向，就有助于检察机关明确自身的职责，自觉将当事人懈怠原审造成与客观事实不符合的裁判剔除在抗诉权运用的视野之外，从抗诉的种种矛盾冲突中解脱出来。2、修改抗诉的法定条件。明确了抗诉的目的，就等于指明了抗诉权运作的方向，为抗诉权的正确行使奠定了基础，但光有明确的目的，没有相应的程序制度作保障，抗诉权的运用难免会再次走入误区。因而，应对现行的民事抗诉的法定条件进行修正，促使其与抗诉的目的和谐统一，共同把握抗诉权运用不偏离正确的轨道。具体地说，就是要将民事诉讼法第一百八十五条中抗诉的法定情形的第二种改为“原判决、裁定认定事实正确，证据准确、充分，但适用法律有错误的”，将当事人懈怠原审造成裁判认定的事实与客观事实不符合，进而造成适用法律错误的情形挡在抗诉的门外，改变现今存在的此类情形符合抗诉条件，但不符合法律的基本精神，使抗诉机关从似是而非、模糊不清的尴尬中走出来。3、明确检察机关的职责。检察机关作为抗诉机关，其在审判监督程序中始终处于监督地位，既不能代替法院审判，也不能行使当事人的诉讼权利，履行当事人的诉讼义务。抗诉决定一旦作出，审判监督程序就必然引起。至此，检察机关的使命就已完成。因此，在法庭上抗诉机关不应履行举证、质证、参与辩论等职能，要从监督者与诉讼的参与者不分回到监督者的立场上来，彻底打消懈怠诉讼的当事人试图依靠检察机关打赢官司的以逸待劳的心理。同时要完善抗诉权运作模式。变完全抛开原审法官的参与和意见，单凭当事人一方的陈述及阅卷等方法，对审判活动是否合法认识上不全面、不准确，难以掌握案件是否符合抗诉的法定条件。为检察机关在作出抗诉决定前，注重听取法官对认定事实、证据采信、适用法律等方面的意见，分清裁判的正确与否，找出法官违法审判的行为，再对照抗诉的法定条件作出是否抗诉的决定，从而避免大而全、大而虚否定一切的抗诉理由的出现，切实改变抗诉人员盼及东方不亮西方亮，只要有一点亮，就达到抗诉目的的抗诉心理行为。
（三）修改现行法律，规范监督程序
1、人民检察院对人民法院监督和制约的重点应是刑事诉讼，而在民事诉讼中应实行当事人主义。这是符合国际司法潮流的，私权自治的基本规则是各国普遍认同的。所以笔者认为，检察机关对民事诉讼的监督不宜强化，只限于国家利益和社会公共利益才能行使监督权。重点对审判过程、程序公正的监督。对法官的自由裁量权，检察机关是不应监督的。在任何社会，只有法院才是通过诉讼最终解决纠纷的机关，绝不能在法院之外再创设另外一个司法机构与法院分享审判权，或有权否定法院的最终裁判，否则既不利于维护审判的独立，也不能实现裁判的公正，并将使法院毫无权威而言。司法越具有权威，法律才越具有权威。
2、法院内部的监督。根据现行三大诉讼法的规定，法院内部监督可谓层次多。笔者认为，根据诉讼规律，在民事诉讼中应取消法院内部直接启动再审程序。（1）民事诉讼的争议焦点是民事实体权利，应充分体现当事人的意思自治，当事人对自己的民事权利和诉讼权利完全有处分权，当事人未要求再审，法院不应主动干预，否则会损害当事人的合法权益。（2）法院依职权提起再审，违背民事诉讼“不告不理”的诉讼原则，这是由司法权的被动性所决定的。否则再审会出现当事人不愿出庭，易与法官形成对抗情绪，使法官失去中立地位，有损法院形象。相反，法院不主动提起再审，而由当事人申请再审，有利于法院保持中立地位，有助于法官冷静、自律，防止存在偏见的情况下裁判。（3）法院主动提起再审容易诱发腐败现象，给有的当事人带来“寻租”的机会，易给对方当事人造成错觉，有损法院形象。（4）实践证明，由法院主动提起再审的案件大多也缘于当事人的申诉，很少是由法院自身发现而提起的，所以说法律这种规定没有存在之必要，完全可用当事人申请再审之诉来解决。
3、当事人的申请再审（申请抗诉）是启动审判监督程序的主要方式，现行三大诉讼法对此规定的太笼统，且未赋予一定的法律效力。修改建议：（1）缩短申诉期限。大陆法系国家规定的申诉期限都较短，法国民诉法规定提起再审之诉期限为2个月，日本新民诉法规定，再审之诉的期限为30天，德国民诉法规定再审之诉期限为1个月。而我国民诉法规定当事人的申诉期限为2年，刑诉法对申诉期限未作限制，当事人具有终生申诉权。而我国三大诉讼法规定的申诉与上诉期限反差极大。所以不少当事人不上诉而申诉，尤其是民事诉讼当事人，既可省钱又可拖延时间，甚至危言耸听到处信访或抗拒执行。总之我国对申诉期限太长的弊端不少。这样既不利于裁判效力的稳定，又不利于民事权益的稳定。所以笔者建议将刑事申诉期限规定为6个月，民事申诉期限改为2个月。（2）把申诉上升为再审之诉。当事人只要在法定期限内申请再审，法院即应受理，并进行审查，可采用法律审。（3）限制民事诉讼申诉期间的新证据。当事人在一、二审期间对应当知道或已掌握的证据未举证或有意不举证的，视为对权利的放弃，法院不予认定。当事人在一、二审期间未能发现和获取的证据，可视为新证据，允许其申请再审。终审后发现新证据的不能申请再审。（4）申请再审只能一次，对最高人民法院作出的判决裁定不能申请再审，否则当事人长期纠缠，既影响社会稳定，又有损司法权威。
4、关于再审案件的审理。现行刑诉法、民诉法对再审案件受理的法院未作出限制， 一、二审法院均可受理对其所作裁判不服的再审案件，上级法院也可提审或指令下级法院再审和决定下级法院再审，随意性较大，不利于保护当事人的合法权益，在程序上就较难保证。原审法院的法官审理再审案件，易带老框框和偏见难保公正。甚至采用久拖不决的手段，“逼”其调解，企图达到皆大欢喜的目的，这样既给当事人增加了诉累，又怎能使当事人心悦诚服。所以建议再审案件一律由终审裁判的上级法院审理，不能指令或决定下级法院审理。这样不仅使当事人容易消除疑虑，对再审法院产生信赖心理，有利于再审裁判的息诉和执行而且也有利于上级法院对下级法院的监督和指导，保证办案质量，提高司法权威。
综上所述，笔者认为，正视抗诉问题，坚持再审原则，完善改判标准，大胆改革监督程序，有利于维护当事人的合法权益，确保裁判的准确、公正；有利于维护法院裁判的终局性、稳定性，确保案件的及时终结，提高办案效率和社会效益，节省国家的诉讼资源；有利于维护审判权威，维护社会的稳定。（苏佃波 崔荣涛）
通联：山东省莒县人民法院 崔荣涛
邮编：276500
印发《阳江市“三旧”改造项目审批办法》等7个“三旧”改造配套政策文件的通知
广东省阳江市人民政府
印发《阳江市“三旧”改造项目审批办法》等7个“三旧”改造配套政策文件的通知
阳府〔2010〕68号
各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：
《阳江市“三旧”改造项目审批办法》、《阳江市“三旧”改造用地规划管理技术和收费标准规定》、《阳江市市辖区“三旧”改造用地补缴地价规定》、《阳江市“三旧”改造国有企业用地和集体建设用地土地出让纯收益管理规定》、《阳江市“三旧”改造项目土地使用权收购程序及定价实施办法》、《阳江市“三旧”改造项目国有建设用地协议出让操作规定》、《阳江市市辖区社会资金参与“三旧”成片拆迁改造的实施办法》已经市政府五届四十二次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年十月二十九日
阳江市“三旧”改造项目审批办法
第一条 为规范本市“三旧”改造审批工作程序，依法有序推进“三旧”改造工作，根据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）和阳江市人民政府《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（阳府〔2010〕7号）的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 “三旧”改造项目审批的适用范围。符合审批条件的“三旧”改造项目，是指特定城市建成区，在2007年6月30日之前土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地，列入经省国土资源厅审批的标图建库成果范围内的项目，包括下列改造项目：
（一）“旧城镇”改造项目，主要是指市区和各县（市、区）、镇（街道）城区内的旧村庄、旧商铺、旧厂房等的改造；
（二）“旧厂房”改造项目，主要是指市、县（市、区）、镇（街道）、村和工业园内的旧厂房的改造，含严重影响市容市貌的临时建筑。重点改造范围是上世纪90年代及以前建设的单层简易结构旧厂房；
（三）“旧村庄”改造项目，主要是指在“城中村”、“园中村”、“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治。
第三条 “三旧”改造项目的改造类型：
（一）政府主导改造。政府主导改造是指各级人民政府授权土地储备机构进行具体项目的改造，分为政府投资、政府与集体经济组织合作两种类型。
（二）社会资金参与改造。社会资金参与改造是指引入社会资金参与改造，分为政府在统一组织实施“三旧”改造的拆迁阶段通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作、政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人、政府将拟改造土地的使用权通过招标等公开方式确定土地使用权人并由政府负责拆迁等三种类型。
（三）集体经济组织自行改造。集体经济组织自行改造是指集体经济组织对其旧村庄自行改造，分为利用其所有的集体建设用地自行改造、申请将其所有的集体建设用地改变为国有建设用地后自行改造或与有关单位合作开发建设改造等三种类型。
（四）原土地使用权人自行改造。原土地使用权人自行改造是指原土地使用权人自行进行的改造，分为工业园区内的企业为完善历史用地手续的自行改造、有偿出让的国有建设用地使用权人申请自行改造、划拨土地使用权人申请自行改造、有偿出让的国有建设用地使用权人收购相邻多宗地块集中改造等四种类型。
第四条 “三旧”改造项目申请应提交的资料：
（一）项目意向主体向所在的市、县（市、区）三旧改造办公室提出“三旧”改造项目申请书。
（二）申请项目的改造方案（含项目土地利用现状、改造意向、预期效果；根据该项目的控制性详细规划编制设计方案；项目可行性方案如综合效益、改造资金来源等；项目实施进度计划；拆迁补偿安置等）。
（三）土地权属证明（如国有土地使用证、征地协议或其它凭证材料）。
（四）纳入“三旧”改造范围的项目用地红线图。
（五）项目的控制性详细规划。
（六）项目环保审批手续等其它相关资料。
第五条 “三旧”改造项目的审批程序：
（一）受理：项目意向主体向所在的市、县（市、区）三旧改造办公室申报改造方案及提交相关资料。属市中心范围改造项目，项目意向主体将“三旧”改造方案及相关资料报市三旧改造办公室；属县（市、区）范围的“三旧”改造项目，由项目意向主体向所在镇政府（街道办事处）提交改造方案及相关资料，经镇政府（街道办事处）加具意见后上报所属县（市、区）三旧改造办公室。
（二）初审：各级三旧改造办公室收到改造方案及相关资料后，以书面或召开联席会议的形式征求同级发展改革局、住房规划建设局（建设局）、国土资源局、监察局、科工信局、文广新局、环境保护局等相关部门的意见，由各部门根据各自职责，在5个工作日内对各项目是否纳入“三旧”改造范围和符合“三旧”改造专项规划、设计方案是否符合要求、项目实施进展计划是否可行、拆迁补偿安置是否合法合理等情况提出意见。
（三）上报审批：三旧改造办公室汇总有关部门的意见，经公示无异议后，在7个工作日内将项目改造方案上报同级人民政府审批。“三旧”改造项目用地涉及完善征收手续的，由阳江市人民政府汇总“三旧”改造方案上报省人民政府批准；
（四）批复：三旧改造办公室在3个工作日内将经审批同意的改造项目发文批复。
第六条 “三旧”改造项目管理事宜。
（一）经批复同意的改造项目，由三旧改造办公室负责项目的档案管理。
（二）县（市、区）三旧改造办公室在每月前5日将上月已审批确认的项目报市三旧改造办公室备案。
（三）具体项目改造方案经批准后，改造主体根据项目的批复，到相关部门按“三旧”政策办理项目立项、规划、用地等手续；需拆迁的，做好拆迁补偿安置工作；项目施工阶段，各级三旧改造办公室对项目实施进度计划的落实情况实行监督。
第七条 本办法自发布之日起实施。
附件： 阳江市“三旧”改造项目审批流程图
改造主体需自行编制改造方案并提交相关资料。
方案内容：含项目的土地利用现状、改造意向、预期效果；根据该项目的控制性详细规划编制设计方案；项目可行性方案（综合效益、改造资金来源等）；项目实施进度计划；拆迁补偿安置等。
提交的材料：“三旧”改造项目申请书、申请项目的改造方案、土地权属证明、纳入“三旧”改造范围的项目用地红线图、项目的控制性详细规划、其它相关材料等。
属市中心范围改造项目，向市三旧办申报；属县（市、区）范围改造项目，向县（市、区）三旧改造办申报
土地管理部门办理土地出让手续、缴交地价、建设用地批准书等
住建部门办理规划设计条件、建设用地规划许可证等
发改部门办理项目审批、核准或备案手续
拆迁管理部门办理拆迁许可手续
市、县（市、区）三旧改造办收到方案后，审核改造方案，汇总各职能部门意见后，公示，报“三旧”改造领导小组或人民政府审批。市、县（市、区）三旧改造办发文批复
住建部门办理建设工程规划许可证、施工许可证等
涉及消防、气象防雷、人防、环保等业务，按规定办理
涉及省级（含）以上审批权限的，按相关规定办理
组织施工
项目的档案管理
编 制 方 案
申报方案
审批方案
办理手续
实施管理
阳江市“三旧”改造用地规划管理技术和收费标准规定
第一条 为落实“三旧”改造扶持政策，指导和鼓励我市“三旧”改造项目的实施，根据省、市有关文件精神，结合本市实际，制订本规定。
第二条 本规定适用“三旧”改造用地，即：旧城镇、旧村庄、旧厂房改造建设用地，具体包括下列用地：
（一）城市市区“退二进三”产业用地；
（二）城乡规划确定不再用作工业用途的厂房（厂区）用地；
（三）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；
（四）不符合安全生产和环保要求的厂房用地；
（五）布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；
（六）列入“万村土地整治”示范工程的村庄。
第三条“三旧”改造用地的规划管理技术规定按照《阳江市城市规划区内控规未覆盖、已出让、容积率无约定用地的规划管理技术规定》要求执行，为鼓励支持“三旧”改造项目，“三旧”改造地块的基准容积率允许值宜放宽要求，“三旧”改造用地的规划管理主要技术指标按如下标准执行：
（一）对于旧厂房改造情况：总面积在5.0万平方米以上的,容积率控制在2.2—2.4，超2.2部分应补土地价差；总用地面积在3.0万平方米—5.0万平方米的容积率控制在2.4—2.6，超2.4部分应补交土地价差；总用地面积在3.0万平方米以下的，容积率控制在2.6—2.8，超2.6部分补土地价差。
（二）对于旧城镇、旧村庄改造，容积率均在旧厂房改造容积率控制指标上调20%，具体为：总用地面积在5.0万平方米以上的，容积率控制在2.7—2.9，超2.7部分补交土地价差；总用地面积在3.0万平方米—5.0万平方米的，容积率控制在2.9—3.1，超2.9部分补土地价差；总用地面积在3.0万平方米以下的，容积率控制在3.1—3.3，超3.1部分补土地价差，同时，属于该用地规模范围的可以申请超3.3建设，但要另行按有关规定报批。
（三）若项目在2011年前动工建设的，超容积率需补交土地价差部分按30%缴交；若项目在2012年前动工建设的，超容积率需补交土地价差部分按50%缴交；若项目在2013年前动工建设的，超容积率需补交土地价差部分按70%缴交；若项目在2014年后动工建设的，超容积率补交土地价差不再享受优惠。
（四）经批准的“三旧”改造项目用地核准的允许容积率，项目实施后，如有建筑容量节余，节余部分可易地转移补偿，但须符合相关规定。
（五）现有工业用地改造后不改变原用途，提高容积率的，不须补交土地价差。
第四条 旧城镇、旧村庄、旧厂房改造项目统一按以下标准收费：
（一）行政、事业性收费标准按最低收费标准的40%缴交；
（二）经营服务性收费按最低标准的60%缴交；
（三）道路建设资金免收；
（四）不可减免的税费按规定缴交。
第五条 政府收购储备土地后以招标拍卖挂牌方式供地的，不享受“三旧”改造优惠政策。
第六条 各县（市）人民政府可参照本规定，结合自身实际，制定有关规定。
第七条 本规定自发布之日起实施。
阳江市市辖区“三旧”改造用地补缴地价规定
第一条 为加快推进“三旧”改造工作，规范“三旧”改造补缴地价的工作规程，根据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）和阳江市人民政府《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（阳府〔2010〕7号）的精神，结合本市市辖区实际，制定本规定。
第二条 本规定所指的市辖区包括江城区、海陵岛经济开发试验区、阳江高新区所辖范围。
第三条 纳入“三旧”改造规划，以协议方式补办出让土地手续的，按照以下规定补缴地价款。
（一）完善历史用地手续补缴地价款的，根据国土资源部《关于发布实施<全国工业用地出让最低价标准>的通知》（国土资发〔2006〕307号）和参照我市《中共阳江市委阳江市人民政府关于加快发展民营经济的决定》（阳发〔1997〕28号）、《阳江市区规划区土地出让价格和阳江市建成区补交出让金标准》（阳府〔2000〕29号）的土地出让价格规定，历史用地经处罚后，按照用地发生的不同时期土地出让价格减除平均征地成本之差补缴地价。补缴地价标准见本规定所附《阳江市市辖区“三旧”改造历史用地补缴地价标准表》。
（二）非经营性建设用地改为经营性建设用地（含房地产项目）的，按照《阳江市非经营性建设用地改为经营性建设用地的管理规定》（阳府〔2008〕99号）第六条补交地价款规定的70%执行。即补交地价款=（新用途地价-原用途地价）×70%，其中新用途和原用途的宗地地价应委托国土资源局筛选的五家有资质的房地产评估机构进行评估。新用途地价的评估机构由市国土资源局以摇珠或抽签形式决定，原用途地价的评估机构由土地使用权人从国土资源局筛选的五家有资质的评估机构中自行选择。
（三）原行政划拨用地、村集体留用地、旧村居用地转为出让土地、不改变土地的用途的，按《阳江市市区基准地价和土地差价补交实施办法》（阳府〔2009〕98号）第十条补缴地价款。其中，集体建设用地转为国有建设用地办理出让手续的，由市财政部门按宗地出让不高于纯收益的60%返拨村民集体经济组织，专项用于农村集体经济组织发展。
（四）经营性项目用地经批准增加容积率的，按《阳江市城市规划区建设项目超容积率补交土地差价的管理规定》（阳府〔2008〕78号）及《阳江市“三旧”改造用地规划管理技术和收费标准规定》的相关规定补交地价款。
（五）“三旧”改造项目涉及的边角地、夹心地、插花地办理出让手续、缴纳地价款的，按同一项目新土地用途核定地价的100%计收。
第四条 纳入“三旧”改造项目，多次发生转让行为且至今没有办理用地审批手续（确权登记）的建设用地，土地来源清楚、无争议的，经处罚后，可按最后一次转让收取有关税费并办理土地使用权出让手续。
第五条 “三旧”改造项目用地补缴地价款，由市国土资源局审核并报市政府审批后按规定收取。
第六条 2012年12月31日后，本规定第三条第一项不再执行。
第七条 各县（市）人民政府可根据本规定制定符合本地区实际的“三旧”改造补缴地价规定，报市政府批准后实施。国有农、林、茶、盐场“三旧”改造项目用地补缴地价款的，由其所在地县（市）人民政府规定。
第八条本规定自发布之日起实施。
附件： 阳江市市辖区“三旧”改造历史用地补缴地价标准表
单位：元/平方米
项目
年限
土地用途
出让价格标准
平均征地成本
补缴标准
1987年1月1日至2000年9月7日
工业
80
47
33
经营性
170
47
123
2000年9月8日至2006年12月31日
工业（临街≥30米道路）
130
76
54
工业（不临街）
120
76
44
经营性（临街≥30米道路）
270
76
194
经营性（不临街）
230
76
154
2007年1月1日至2007年6月30日
工业
288
122
166
经营性
388
154
266
注：1. 表中经营性用地补缴地价款标准按平均容积率2.0计算，容积率超过2.0的按阳府〔2008〕78号文规定补缴超容地价。
2. 超容面积由市住房规划建设局核定。
阳江市“三旧”改造国有企业用地和集体建设用地土地出让纯收益管理规定
第一条 为推动本市产业结构调整和转型升级，加快实施“三旧”改造工作，根据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）（以下简称《若干意见》）和阳江市人民政府《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（阳府〔2010〕7号）（以下简称《实施意见》），推进“三旧”改造工作，结合本市实际，制定本规定。
第二条 适用范围。符合省人民政府《若干意见》（粤府〔2009〕78号）和市人民政府《实施意见》（阳府〔2010〕7号）规定条件的国有企业用地和集体建设用地项目，经市人民政府审批同意，纳入“三旧”改造范围。
第三条 在“三旧”改造项目中，需要搬迁的国有企业用地以及征收集体建设用地转为国有土地，由当地人民政府依法收回后通过招标、拍卖、挂牌或协议等方式出让土地使用权取得的收入收益，按规定全额缴入财政部门。在扣除收回或征收土地的补偿、安置、拆迁等费用后，可从土地出让纯收益中按不高于60%的比例拨付给原企业或农村集体经济组织，依照有关规定专项用于支持企业发展或原农村集体经济组织发展。
（一）土地出让纯收益定义。土地出让纯收益是指土地出让收入扣除税费以及既定的改造成本或补偿价格后剩余的部分。
（二）工业用地改造成本包括按土地现状评估市场价格、房屋评估重置折旧价格、机器设备评估现状折旧价格等。
（三）旧村改造成本包括住宅拆迁货币补偿费用、回迁安置住宅的临迁费用、旧住宅拆除工作费用，以及复建住宅的设计费、建安工程费、装修费、配套设施建设费、税费等。
（四）改造成本审核方式。用地市场价格和房屋重置折旧价格由土地储备部门和改造单位共同委托有资质的土地、房地产评估机构进行评估，机器设备折旧价格共同委托资产评估机构进行评估。
（五）土地纯收益的拨付流程。土地出让纯收益包含在地价款中。土地出让后，待土地受让者将地价款缴入国库后，由市财政按上述规定从土地出让纯收益中拨付给企业和原农村集体经济组织。
第四条 集体企业用地参照国有企业的规定执行。
第五条 各县（市、区）人民政府可参照本规定，结合自身实际制定有关规定。
第六条 本规定自发布之日起实施。
阳江市“三旧”改造项目土地使用权收购程序及定价实施办法
第一条为规范本市“三旧”改造项目土地使用权收购程序，依法有序推进“三旧”改造工作，根据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）和阳江市人民政府《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（阳府〔2010〕7号），结合本市实际，制定本实施办法。
第二条适用范围。已纳入“三旧”改造范围内的土地，实行政府收购的，适用本办法。
第三条收购项目的实施程序。
（一）项目启动：根据土地收购年度实施计划启动具体项目的收购工作，收购实施主体拟定土地收购方案。收购方案应包括收购标的物的详细情况、收购资金来源、收购价格、收购实施时间、可行性分析、收购资产的管理及处置、收购补偿方案等内容。
（二）开展核查:收购实施主体对收购标的物开展调查工作,重点对标的物的现状用途、规划用途、权属关系以及权利限制、抵押和租赁等情况进行调查。并委托有资质要求的专业测绘机构对拟收购土地及地上附着物等情况进行实地调查和核实.
（三）收购标的物价格评估：收购实施主体委托符合资质要求的房地产评估机构对收购标的物现状批准用途的市场价格、土地在新规划条件下的市场价格进行评估，并由土地主管部门核定当收购实施主体自行改造时需补缴的地价款。
（四）收购协商：收购实施主体与权利人就收购标的物和收购价格为主要内容进行协商，当达成一致时，签订收购合同书。
（五）收购方案报批：收购改造应当制订改造方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。
（六）履行土地收购合同：收购双方按收购合同书的约定行使权利和履行义务，包括收购价款的支付、收购标的物的交接、原权利证书或证明文件的注销等。
（七）收购资产的管理及处置：按照批准的收购方案管理及处置所收购的土地、建筑物等。
第四条土地收购定价方法。
（一）定价方法。收购实施主体与权利人对拟收购标的物的价格，按照评估机构对拟收购标的物的评估值进行协商，协商一致的，收购实施主体应按双方协商确定的价格向权利人支付资金。
（二）土地收购中的税费问题。为加快推进“三旧”改造工作，权利人享受转让土地及地上附着物的各项税费优惠政策。
第五条 本办法自发布之日起实施。
阳江市“三旧”改造项目国有建设用地协议出让操作规定
第一条 为规范本市“三旧”改造中协议出让国有建设用地使用权行为，统一程序，加强国有土地资源管理，推进土地市场建设，完善监督管理措施，增加国土资源管理透明度，做到“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”，避免出现“搭车”现象，根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规范》以及广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条经市、县（市、区）人民政府批准，在本市“三旧”改造项目中，以协议方式出让国有建设用地使用权的，适用本规定。
第三条 下列情形之一的，原土地使用人凭三旧改造办公室的批复，向土地行政主管部门申请办理协议出让手续。
（一）原土地使用权人拥有改造范围内全部土地权属的；
（二）改造范围内有多个地块使用权人，各地块的使用权人可共同成立项目公司的；
（三）市场主体自行收购改造范围内的多宗地块及地上附着物的。
第四条 “三旧”改造项目单位为“三旧”改造项目国有建设用地协议出让的申请人
第五条 申请人向市、县（市、区）国土资源管理部门提出“三旧”改造项目国有建设用地协议出让申请的，应提交下列材料：
（一）土地协议出让申请书；
（二）土地权属人身份证明或法人资格证明（营业执照、组织机构代码证等）；委托他人办理的，还应提交授权委托书及代理人身份证明；
（三）《土地使用权证》或土地权属来源证明及地上附着物产权证明；
（四）自行改造项目用地的宗地图；
（五）规划部门意见；
（六）县（市、区）以上“三旧”办出具的“三旧”改造项目认定和批准自行改造的有关批准文件；
（七）法律、法规、规章规定的其他相关材料。
第六条 土地行政主管部门收到申请人国有建设用地协议出让申请后，应当出具回执，并在5日内进行审查。对不符合受理条件的申请，应当告知申请人不予受理的原因。
第七条 申请人资料不齐全或者不符合法定形式的，土地行政主管部门应及时要求申请人补齐全部资料，申请人不在5日内补齐资料的，视为退件处理。
第八条 拟协议出让土地需要评估的，由土地行政主管部门通过公开抽签的形式选择有资质的评估机构进行地价评估。
第九条 属历史用地确定权属，以协议方式补办出让手续的，按照《阳江市市辖区“三旧”改造补缴地价规定》缴纳土地价款。
原出让的工矿用地改造后土地用途仍为工矿用地的，免补缴土地价款。
非经营性项目用地、行政划拨用地业主经批准自行改造的，按《阳江市市辖区“三旧”改造补缴地价规定》缴纳土地价款。
市场主体自行收（并）购各宗地块及房屋申请改造的，可根据基准地价系数修正后的标定地价和委托评估地价，以两种测算方式的最高价款确认土地价款，该土地价款减除拆迁补偿费用后为应缴地价。
第十条 核定的地价应由土地行政主管部门审查后报市、县（市、区）人民政府审批。
特殊项目用地的地价如不采用上述标准确认最高地价款的，由市、县（市、区）三旧改造办组织国土资源、发改、住建、财政、监察等有关部门会审，集体决策后报同级人民政府审批。
第十一条 在确定协议出让土地价格的基础上，核定土地出让金额，依据规划设计条件和改造项目单位的自行改造方案等拟定协议出让方案、出让合同。
第十二条 市、县（市、区）土地行政主管部门按照规定上报具体协议出让方案，由同级人民政府进行审批。
第十三条 根据市、县（市、区）政府批准的协议出让方案，市、县（市、区）土地行政主管部门与改造项目单位签订《国有建设用地使用权出让合同》。填写土地出让金缴纳通知单，通知申请人缴交土地出让金以及土地契税。《国有建设用地使用权出让合同》签定后7日内，将协议出让结果在土地有形市场（市、县级土地行政主管部门政务网站）、中国土地市场网上向社会公布，如无异议，在申请人按照《国有建设用地使用权出让合同》约定付清全部国有土地使用权出让金后，依法为其办理土地登记手续。
第十四条 出让手续办结后，应对宗地协议出让过程中的各环节相关资料进行整理，并按规定归档。
第十五条 土地行政主管部门自受理之日起15个工作日内完成“三旧”改造国有建设用地协议出让，地价评估和上报政府审批时间不计算在此期限内。
第十六条 本规定自发布之日起实施。
阳江市市辖区社会资金参与“三旧”成片拆迁改造的实施办法
第一条 为依法规范推进我市“三旧”改造工作，确保社会资金参与“三旧”改造的公开、公平、公正,根据省、市有关文件精神，结合本市实际，制定本办法。
第二条 “三旧”改造范围内成片拆迁改造面积1万平方米（含1万平方米）以上项目的拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标方式确定土地使用权人的,适用本办法。
第三条 市三旧改造办根据市“三旧”改造年度实施计划和改造地块特点、用地规划路网结构等情况，确定成片改造规划范围，提出改造编制意见。
第四条 市、区三旧改造办组织镇（街）开展征询区域范围居民意愿，改造范围内同意改造的产权人的比例达90%以上的，可启动改造；否则暂不启动改造，待条件成熟再启动。
第五条 市、区三旧改造办组织镇（街）开展摸查工作，摸查主要内容包括：
1、土地使用权权属情况；
2、房屋权属、区位、用途、结构、建筑面积和承租情况；
3、人口、户籍情况；
4、公共配套和市政基础设施情况；
5、补偿安置方式意向；
6、文物、古树名木和历史文化街区保护情况等。
第六条 市三旧改造办牵头，住建、国土等相关部门参与，根据征询、摸查情况和“三旧”改造规划，编制改造方案，组织相关部门召开联席会议征求意见后上报市三旧改造领导小组审批。方案内容包括：
1、现状核查情况：土地和建筑性质、权属等情况；
2、规划方案：制定控制性详细规划，明确改造范围、功能分区、具体地块的界址坐标、用地规模、主要用途、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、基础设施、公共服务设施配套、历史文化保护、开发模式等规划内容，以及具体地块的交通出入口方位、建筑后退红线距离等规划控制要求；
3、拆迁补偿安置方案：补偿方式、具有房地产评估资格的评估机构出具的房屋拆迁补偿评估价格、临迁费等；
4、改造成本分析和资金平衡方案；
5、改造计划和实施步骤；
6、现状、历史资料：图片、影像等；
7、涉及国有土地使用权回收和国有土地上房屋征收的，需拟定国有土地使用权回收和房屋征收方案；
8、涉及需要完善历史用地手续的，附上未完善用地手续的核查表、征地补偿协议及兑现凭证、落实违法用地查处情况等相关资料。
第七条 市三旧改造办根据“三旧”改造规划和市三旧改造领导小组审批意见，编制招标文件，进行公开交易。
招标文件应包括改造项目的基本情况，改造地块的土地用途、年限、规划条件等，以及招标起始价、保证金、滞纳金、缴款方式、缴款期限等事宜。
改造地块的地价根据规划条件进行评估确定。评估出的改造地块地价和拆迁补偿成本须报市三旧改造领导小组审批。审批后的改造地块地价作为招标起始价进行竞投。
改造地块的地价和拆迁补偿成本由市三旧改造办在三家以上同时拥有房屋和土地评估资质的房地产评估机构以摇珠或抽签形式确定一家进行评估。
第八条 招标文件应当在当地主要报纸和互联网发布，自招标文件发布之日起至竞投人提交竞投文件截止之日止，不得少于30日。
第九条 竞投评审采用综合评估法。市三旧改造工作领导小组为招标评审领导小组。综合评估法是通过技术、商务标书评审确定，技术标占20%，商务标占80%，即技术分=100×20%；商务分=100×80%。技术分和商务分之和为竞投人的总得分。
一、技术标主要组成部分为：资质和业绩、补偿安置方案、资金实力。
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