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公安机关提请逮捕案件存在的问题及对策

广州市海珠区人民检察院 罗炳锋 黄定威


从近年的司法实践来看，公安机关提请审查逮捕案件的质量比过去有了明显的提高，但也仍然存在不少的问题，这些问题直接影响检察机关有效指控犯罪目的的实现。因此，笔者拟就检察机关如何充分发挥自身优势，采取有效措施，引导、指导公安侦查取证，尽快提高公安机关提请逮捕案件的质量，以便达到有效指控犯罪的目的谈点粗浅意见。
一、公安机关提请逮捕案件存在的问题。
1、一些侦查人员的证据意识比较淡薄，主要表现在：一是重破案，轻收集证据。有相当部分侦查人员往往把注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人上，忽略了侦查过程的证据收集。二是重口供，轻查证核实，言词证据固然对破案起至关重要的作用，但是它具有不稳定性，必须相互印证，形成锁链。如不重视其它证据的收集来锁定口供，犯罪嫌疑人翻供就导致证据“一比一”的局面。三是重收集有罪证据，轻收集无罪证据。这样往往不能客观准确地证实犯罪及其情节，划分共同犯罪中犯罪嫌疑人所住的地位和作用。四是重收集客观方面的证据，轻主观方面的证据。
2、一些侦查人员对各个罪名的必备要件研究不深，不能按照构成要件进行收集证据，导致该收集的证据没有收集，无需收集的证据却收集不少。
3、一些侦查人员的责任心不强，在办案过程中，对及时、全面地收集与固定犯罪证据缺乏内在动力，导致有的证据因时过境迁而无法收集。
4、侦查手段仍不适应形势发展的需要，科技含量不高。
二、公安机关批捕阶段撤回案件的原因分析。
公安机关在将案件移送检察机关提请逮捕后撤回，其启动原因有二，一个是公安机关主动撤回，另一个是由检察机关建议撤回。在司法实践中，公安撤回案件的具体操作一般是参照退查的规定进行。
1、案件不属于本地管辖，由公安机关撤回案件后，移送其他有管辖权的公安机关办理。
2、案件在移送检察机关审查后，有同案犯被抓捕的，需撤回案件后合并处理。
3、案件在移送检察机关审查后，公安机关发现犯罪嫌疑人还涉嫌其他罪名的，需要撤回案件进一步补充侦查的。
4、犯罪行为显著轻微，不需要追究刑事责任的。
5、案件事实不清、证据不足，即使是退查，由于时间的流逝和证据的消逝，无法再查清案件疑点的，因此，公安机关为了避免不逮捕而撤回案件另作处理。
6、案件事实不清，证据不足，需要进一步补充侦查的，而为了不影响公安机关的退查率考核，而由公安机关主动撤回案件进行补充侦查。
对于第1－4项原因，多属于程序性因素，而非案件的实体性原因；对于第5、6项原因，在司法实践中，很多时候是在案件出现质量问题后，为了不影响公安机关的退查率和检察机关的不捕率的考核评比，由公安机关和检察机关两家协调，由公安机关将案件撤回另作处理。
三、公安机关撤回案件存在的问题及原因。
由于撤回案件是公安机关和检察机关多年来司法协调、配合行为所形成的历史习惯，因此，在具体的操作中，出现了各种各样的问题，存在诸多不足。
1、导致个案刑事诉讼程序无限延长。由于公安机关撤回案件的条件没有明文规定，其具体操作规范由各地具体把握，因此，公安撤回案件一般都将羁押期限用完用尽，可能使个案刑事诉讼程序被无理加长，程序的加长导致了诉讼成本的加大和公众对程序正义的信任危机。
2、不利于对犯罪嫌疑人和被害人合法权益的保护。犯罪嫌疑人在刑事诉讼程序中，有权得到合理的、迅速的、及时的结果。如果公安机关撤回案件，将在无形之中加长犯罪嫌疑人等待结果的时间及耐心，对其来说，是不应该的诉讼成本。同时，公安机关撤回案件，其强制措施特别是已羁押的期限也将会随之而延长，那么，对于犯罪嫌疑人来说便成为一种隐性的超期羁押，不利于保护其合法的诉讼权益。同时，对被害人来说，也是不公平的。案件进入检察机关后进行审查起诉环节后，本应该由检察机关决定不捕的，却程序倒流到公安机关，不了了之，没有一家机关通知被害人诉讼程序的过程，对被害人也没有任何说法，因此，对于被害人的合法权益的保护是不利的。
3、不利于检察机关的法律监督。由于检察机关是法律监督机关，其行使的权利是法律监督权，批准逮捕权是其侦查监督权的主要内容。而案件由公安机关撤回后，检察机关将无法进一步行使检察监督权。如证据不足的案件，公安机关撤回案件后，很容易不了了之，检察机关没有补查提纲，因此，对公安机关如何补查、补查效果如何等都无具体监督方式，因此，根本无法谈及检察监督权的行使。
4、容易产生暗箱操作。由于法无明文规定，因此，没有任何规定来规范公安机关撤回案件的具体操作程序，这样，就给一些想徇私舞弊、贪赃枉法的人留有一些可乘之机，利用这种漏洞，从而暗箱操作，滋生腐败。
产生这种不足的原因有三：首先是法无明文规定。我国刑诉法规定，人民检察院对公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，但对于公安机关撤回案件并无任何规定，包括《刑事诉讼法》和《人民检察院诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》以及六部委的联合规定，因此，对公安机关撤回案件由各地自由把握，对撤回的决定权、时间、次数、程序、后续处理等均不一致，造成撤回案件成为了案件处理的一个大口袋。其次，是由于公、检二家多年来形成的惯例，特别是对于一些有证据问题的案件，退查将会影响公安机关的退查率，所以，公安机关将案件撤回是避免考核成绩不好的最好办法，也是结案的最好选择。再次，是因为公、检二家关系协调的结果。公、检二家同为打击犯罪的专政机关，刑事诉讼法规定二者要相互配合，因此，在具体办理案件的过程中，协调关系在所难免，公安机关撤回案件也就有存在的基础。最后，公安撤回案件也是公、检二家推卸责任的借口。公安机关说案件移送检察机关后，检察机关又让我们撤回来，检察机关不捕不是我们的责任。检察机关说此案已经由公安机关撤回去了，公安机关移送的案件证据质量存在问题，不能批捕，因此，公安机关已经将本案撤回另作处理了。这样，公安机关撤回案件成为了相互推卸责任的托词
四、解决公安机关撤回案件存在问题的方法。
一是公、检二家必须严格执法。检察机关应该作出不批准逮捕决定的不予逮捕，该退查的退查；公安机关也不再使用撤回案件这种案件处理方式。对于不同的撤回原因的案件，区别具体情况，作出不同的处理。如抓捕同案犯的，在侦查完毕后，移交检察机关与原案合并处理。对于有质量问题的案件，则可以由检察机关退查，如实在无法查清，则由检察机关作不捕处理。
二是去掉退查率和不捕率的考核标准。用比率来考核工作成绩，是对司法实践工作的一种极端机械化考察，不符合办理案件的具体实践。正是由于这样的上级考核评比才使得公、检二家不得不采取规避法律的方式来避免考核的失败。因此，这样的考核标准应当去掉。
三是取消检察机关审查批捕报表中的移送机关撤回案件一项。审查批捕报表中移送机关撤回案件的一项，在无形之中便为公安机关撤回案件提供一定的依据，是一种默许和支持，给司法造成了一定的负面影响。
四是可由最高人民检察院、公安部对公安机关撤回案件问题的合法性作出联合规定，并规定具体的操作规范，如撤回的决定权、时间限制、次数限制、程序、文书、案件后续处理等问题，以此来具体指导公、检二家的具体司法行为，使公安机关撤回案件这种处理方式于理通顺，于法有据。
五、建立稳定长效的检察机关引导侦查机制。
一方面，要切实提高对引导侦查重要性的认识。
其一、引导侦查是控诉职能的需要。根据《宪法》第一百三十五条、《刑诉法》第七条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”所谓“互相配合”是指公、检、法三机关在进行刑事诉讼时，在分工负责的前提下，相互支持，通力协作，协调一致，共同完成惩罚犯罪和保护人民的任务。《刑事诉讼法》规定，我国实行的是“控辩式”的庭审模式，承担控诉职能的检察机关，为有效地追诉犯罪，就必须有确实、充分的证据证明有犯罪事实。而在我国，行使侦查权的是公安机关，其移送审查逮捕、审查起诉的案件质量如何，不仅直接影响对犯罪的指控，同时也降低诉讼效率，浪费司法资源。由此可见，引导侦查对检察机关来说，不是分外工作，而是职能所需；不是可做可不做的工作，而是非做不可而且非做好不可的工作。
其二、引导侦查及时查明犯罪、追究的需要。犯罪现象是十分复杂的，仅靠某一个人或某一部门的力量查清案情、收集证据比较困难。再且，承担收集固定证据责任的公安机关远离法庭，对审判缺乏切身体会，对法官最终的证据规格、标准等缺乏足够的了解，以致收集、固定证据的效率和质量难以满足控罪和庭审的需要。而检察机关具有对法律研究足、理解够以及对法庭需要证据的足够了解的优势，应当充分发挥这一优势，从指控的角度引导、指导公安机关发现、收集、固定、完善证据，从而实现及时查明犯罪、追究犯罪的目的。
另一方面，要立足本职，切实抓好引导侦查工作。检察机关侦查监督部门和公诉部门，应当注意克服“闭门办案”的思想，加强对公安机关侦查活动的引导。
首先，要建立健全引导侦查机制，用制度保证引导侦查活动的有效开展。如改变单纯文来文往的方式，建立和完善双方的联席会议制度。通过定期（每季度至少一次）召开联席会议，就一定时期提请逮捕案件存在的问题和需要注意的问题，特别是对不捕案件中存在的共性问题，提出意见和建议。又如建立疑难案件随时通报制度。对于一些涉及罪与非罪供证矛盾突出或其他疑难的案件，公安机关报捕之前应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。检察机关对复杂疑难案件作出不批准逮捕或不起诉决定之前，应主动与公安机关联系，邀请公安机关派员参加案件讨论或向其讲明不捕理由，听取对方意见。 再是建立引导侦查质量考评机制，制定和完善相关的奖惩规则，明确办案人员引导侦查任务和要求，最大限度地调动办案人员的积极性，增强工作责任心。
其次，要加大提前介入的力度，把问题解决在报捕之前。检察机关要坚持提前介入制度，加大提前介入力度。对重大案件以及认为有必要介入的案件，要及时、适时介入，及时发现问题，及时提出侦查建议，使其及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，把问题解决在公安报捕之前，以提高案件质量和诉讼效率。如：共同犯罪案件要引导办案人员既注重共同犯罪嫌疑人间的相互印证，又注重全面提取其他证据；对难以获取证据的，要引导办案人员核实固定证据，针对被害人、证人可能离开本地的情况，可向办案人员列明询问要点，如制作视听资料，随案移送有关部门审查认定，避免证据流失。
再次，切实改进《补充侦查提纲》、《提供法庭审判所需证据材料意见书》的制作方式，引导公安机关补充完善证据。对证据不足，不符合逮捕条件而不捕退回公安机关补充侦查看案件，传统的补充侦查提纲的制作方式是向公安机关简要列出需要补充侦查的项目，而对为什么要补充这些内容、如何查、查到什么程度不做具体要求，造成公安机关在补充侦查时的目的、方向和标准都不是很明确，以致有的侦查人员没有能认真对待。为此，要改变补充侦查提纲的制作方式，不仅要将需要补充的项目列出来，而且要求对每一个项目的侦查目的、方向以及证据的规格、标准进行必要的分析论证，以利于公安机关及时补充、完善证据材料，重新报捕，防止不捕后案件不了了之，出现打击不力的现象。 针对捕后公安机关不重视侦查的深入和延续，移送起诉案件质量不高的特点，在批捕的同时，要立足起诉案件的角度，运用《提供法庭审判所需证据材料意见书》 ，详细列出必须继续侦查提供证据的提纲及继续侦查提供的目的、意义，引导公安机关完成好捕后案件的查证工作。
最后，充分发挥检察建议的功效。随着形势的发展，各种新形犯罪、高智能犯罪不断发生，检察机关在不断加强自身学习，提高自身素质的同时，应主动地、适时地建议公安机关使用技术侦查手段，提高办案科技含量。



【内容概要】
根据2005年《公司法》第76条规定，在公司章程未作排除性规定的情形下，自然人股东死亡后，其法定继承人可以继承股东资格。在股东资格的法定继承问题上，本文深入探析了包括股东资格继承的排除依据、特定身份的继承人的股东资格继承问题、无民事行为能力人或者限制民事行为能力的股东资格继承问题、多个继承人同时主张股东资格继承的股权分割或共有规则以及最高股东人数超限问题的处理，以及股东资格继承的放弃规则等五个重要的争点与难点。

【关键词】股权继承；股东资格；法定继承；股东资格确认纠纷

民法上的法定继承，《继承法》设有专章即第2章予以规定，是指在被继承人没有对其遗产的处理立有遗嘱的情况下，由法律直接规定继承人的范围、继承顺序、遗产分配的原则的一种继承形式。2005年《公司法》突破了《继承法》之遗产范畴，将股权中的非财产权利也纳入继承客体范围。根据2005年《公司法》第76条规定，自然人股东死亡后，在公司章程未作排除性规定的情形下，其合法继承人可以继承股东资格。

就股东资格的法定继承而言，其合法继承人范围无疑应包括《继承法》第10条第1款规定的第一顺序继承人（配偶、子女、父母）和第二顺序继承人（兄弟姐妹、祖父母、外祖父母）；在继承的顺序上原则上也应依《继承法》第10条第2款“继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承”之规定继承。在股东资格法定继承的问题上，有如下五个重要争点与难点需要研究和讨论，也需要法律和司法解释予以明确和厘清。

第一，2005年《公司法》第76条规定的股东资格继承规则的适用前提是公司章程未有排除性规定。但是，在公司章程保持“沉默”或有表彰同意先行规定的情形下，股东会决议对股东资格继承作出了排除性规定，对该等决议作为排除依据的效力应该如何认定？该等决议是否可以排除股东资格继承规则的适用？

第二，公务员、现役军人等特定身份的继承人能否继承股东资格而成为公司的股东？

第三，无民事行为能力人或者限制民事行为能力人能否继承股东资格而成为公司的股东？

第四，在共同继承情形下，多个继承人同时主张股东资格的继承，股权分割和共有应适用何种规则？如果因为继承人股东的加入使得公司股东人数突破《公司法》第24条规定的50人的限制应如何处理？在股东人数已达50人的极端情形下，因为继承人股东的加入使得公司股东突破2005年《公司法》第24条股东人数之限制又该如何处理？

第五，股东资格依法可以继承，但作为权利人，继承人也可以放弃继承。由于股东资格继承之放弃不同于民法上一般遗产继承之放弃，对于该等放弃事项应如何进行明确和规范？

一、争点与难点一：股东资格继承的排除依据

对于第一个问题，笔者以为，根据2005年《公司法》第76条规定，关于股东资格的继承排除问题，原则上应以公司章程的规定为依据。但从该条文文义以及2005年《公司法》其他条款的规定，我们也得不出股东会决议不得作为排除股东资格继承的依据的结论。揣测立法者关于股东资格继承问题的立法意图，结合2005年《公司法》的相关规定，笔者以为，股东会决议在下列条件同时具备的情形下，可作为排除股东资格继承规则的依据：

1、该等决议作出时间在自然人股东死亡前

如果排除股东资格继承的股东会决议在自然人股东死亡后作出，无论该等决议内容是否违反法律规定，就程序瑕疵而言，依2005年《公司法》第20条第2款也当为被撤销。因为该等决议的作出不仅意味着股东会会议召开通知违反2005年《公司法》第42条第1款规定不能及于全体股东，召集程序违反法律规定之外，而且意味着死亡自然人股东的意思表示之排除，表决方式亦违反法律规定；对于死亡自然人股东及其继承人来说也是极为不公平的。

2、该等决议经代表三分之二以上表决权的股东通过（以下简称“绝对多数决”）

承上所述，反之，如果该等决议在股东死亡之前作出，是否就可以起到排除股东资格继承的作用呢？在回答这一问题前，有必要对股东会决议的性质、效力及与公司章程间的关系作一简单分析。

关于股东会决议的性质问题，笔者以为，股东会决议系公司股东会依照法律和公司章程规定的程序作出的决定，系在多数决的原则下多个股东的意思表示趋于一致下的产物，在法律性质上，该等决议本质上属于一种多方法律行为，系由同一内容的多数意思表示的合致而成立。

关于股东会决议效力范围问题，2005年《公司法》没有直接予以明确规定。通说认为，股东会是公司意思决定机关，承载着公司意思表示器官的功能。股东作为“公司的所有者”，由所有者决定公司的意思是符合法律之逻辑的，故在所有权与经营权分离的公司治理结构下，所有者基于其对公司资源的控制权，作出“所有者决议”即“股东会决议”以实现保护其利益安全的目标，应该得到公司的遵守和执行。同时，从法律解释论的角度分析，也可以得出下列结论：股东会决议对股东、董事、监事、高级管理人员以及一般员工均产生拘束力。

2005年《公司法》第11条规定，在公司设立时，股东负有制定公司章程的义务；第38条规定，股东具有修改公司章程的权利；第44条第2款规定，股东会对于修改公司章程的决议应采绝对多数决。依法条逻辑可知，股东会决议与公司章程间的关系，是行为本身与行为结果间的关系，股东会决议决定公司章程，公司章程决定于股东会决议。

因此，基于上述，当股东会严格依照法律和公司章程的程序规定采绝对多数决方式作出排除股东资格继承的决议后，笔者以为，应视不同情形对该等决议作为排除依据予以认定：

(1)在公司章程对排除股东资格继承事项未涉及即保持“沉默”同时其后该等事项内容在公司章程未予充实的情形下，该等决议的作出应视同对公司章程关于该等事项的一种补充规定，可作为排除股东资格继承的依据；

(2)当公司章程对股东资格继承有表彰同意先行规定的情形下，该等决议的作出应视为对公司章程原有规定的一种修正，亦应视同为排除股东资格继承的依据，而不能以该等决议的内容违反公司章程的原有规定而作可撤销论，这是因为，民事法律行为的核心是意思表示，在不违反法律、行政法规，不损害社会公共利益的前提下通过绝对多数决规则形成的股东会决议是股东们的真实意思表示，代表了他们的共同合意，也是基于情势变更而作出的合理的适时选择。

二、争点与难点二：特定身份的继承人的股东资格继承问题

就继承问题而言，《继承法》是一般法，2005年《公司法》是特别法；在股东资格的继承问题上，2005年《公司法》是一般法，而《继承法》、《公司法》以外的其他法律是特别法。关于特定身份的继承人的股东资格继承问题，应适用“特别法优先一般法”的法律规则。

《公务员法》第五十三条第十四项规定，公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。根据《民法通则》第五十八条第一款第五项规定，违反法律或者社会公共利益的民事行为无效。此处的法律，应当是指法律法规中的效力性禁止性规范，即是对行为本身加以禁止的强制性规范。而《公务员法》关于公务员不得从事营利性活动、不得在企业中兼任职务的规定，则与效力性禁止性规范相对，属于管理性的禁止性规范。由于《公司法》对于股东的积极资格未作规定，且继承为事实行为而非民事法律行为，公务员即便是违反了《公务员法》的相关规范，也不会影响到继承行为之效力。然而，如果公务员依照2005年《公司法》第76条获授股东资格，则必然会使其直接违反《公务员法》的相关规范，从而导致管理机关追究其行政责任，故在股东资格继承的法律适用问题上，需要将《继承法》、2005年《公司法》以及《公务员法》等相关法律衔接起来。因此，为避免法律适用上的困境，在适用前述“特别法优先一般法”的法律规则时，宜按照特别法规则先行作出法律选择，然后再针对特定事项优先适用某项特别规定。故对于股东资格的继承问题，应先根据《公务员法》的相关规定否决公务员作为股东资格继承人的资格，然后再根据2005年《公司法》和《继承法》的规定肯定其可以依法继承与被继承人即原自然人股东所拥有的股权相对应的财产权益。