国家司法考试工作规则
司法局
国家司法考试工作规则
第一章 总则
第一条 为规范国家司法考试组织实施工作，依据《国家司法考试实施办法（试行）》，制定本规则。
第二条 国家司法考试的报名组织，考区、考点、考场设置，试卷管理，考试实施，评卷与成绩管理等考试工作适用本规则。
第三条 司法部对全国的司法考试工作进行指导、管理和监督。
第四条 省（自治区、直辖市）及市（地、州、盟）司法行政机关具体负责本辖区内的司法考试组织实施工作。
第五条 司法行政机关及其考试工作人员在国家司法考试工作中应当做到组织严密、程序严谨、标准严格、纪律严明。
第二章 职责分工与人员要求
第六条 省（自治区、直辖市）司法行政机关的主要职责为：
（一）组织、安排本地区报名，负责准考证及相关材料的印制、发放和报名资料的复核统计；
（二）划分考区，审查考点、考场设置；
（三）组织本地区考试工作人员培训；
（四）负责本地区试卷的接收、保管、分送、回收和返送；
（五）组织、部署本地区的考试实施，按照规定的职能和权限处理考试中出现的问题；
（六）指导、监督市（地、州、盟）司法行政机关的考试工作。
第七条 市（地、州、盟）司法行政机关的主要职责为：
（一）具体负责本地区司法考试的报名工作；
（二）设置考点，布置考场，并报上一级司法行政机关审定；
（三）培训监考人员；
（四）负责本考区考试实施；
（五）接收、保管、分发试卷及考试后回收、返送试卷；
（六）依照权限处理报名、考试中出现的问题。
第八条 司法行政机关考试工作人员应当符合下列要求：思想品德良好，遵纪守法，工作认真负责，保密观念强，身体健康。负责接送、保管试（答）卷的考试工作人员应当同时具备从事保密工作的要求。
第九条 有直系亲属或配偶参加当年考试的考试工作人员，不得从事当年试（答）卷管理、监考、成绩评阅等考试工作。
第十条 考试工作人员应当接受培训。
第十一条 考试工作人员有违纪行为的，按照《国家司法考试违纪处理办法》规定，视情节、后果给予相应处理；构成犯罪的，移交司法机关处理。
第三章 报名组织
第十二条 国家司法考试的报名条件和报名事项在司法部公告及有关文件中公布。各地司法行政机关根据司法部公告和有关文件，确定并公布本地具体报名时间、地点、方式及有关事项，及时向社会公布。
第十三条 各地司法行政机关在公布报名事项时，应当明确要求报名人员本人到户籍所在市（地、州、盟）司法行政机关指定的报名地点报名。在户籍所在地以外工作、学习的人员，可以在其工作、学习地报名。
第十四条 司法行政机关采取网上报名方式的，应当要求报名人员本人到户籍所在市（地、州、盟）司法行政机关指定的报名地点办理确认手续。
第十五条 各地司法行政机关应当按照司法部要求的格式统一印制报名表格，提供给报名人员，并要求报名人员如实填写。已经进行网上报名的人员，司法行政机关经确认后不再要求其重新填报。报名人员从网上下载报名表格并填写完成的，司法行政机关可以直接审验接受。
第十六条 司法行政机关在办理报名手续时，应当按照规定条件和程序对报名材料进行审查。对于报名材料及填报内容不齐全的，司法行政机关应当告知报名人员补齐后另行办理报名手续。对于不符合报名条件的，司法行政机关应当向当事人说明不予办理报名手续的原因和情况。对于报名人员提供虚假材料或以其他手段骗取报名的，司法行政机关可以根据具体情况确认报名无效。
第十七条 司法行政机关在报名日期截止后不再办理补报手续。
第十八条 市（地、州、盟）司法行政机关应当自报名工作结束之日起5日内，将本地区报名信息报省（自治区、直辖市）司法行政机关。省（自治区、直辖市）司法行政机关应当自报名工作结束之日起10日内，将本地区报名情况上报司法部。
第十九条 各地司法行政机关在报名信息上报后不得更改、替换、新增报名人员，不得自行变更报名人员考试使用的语言文字和调换报名人员的考场。
第二十条 未获准报名人员，可以在获知之日起三日内向省（自治区、直辖市）司法行政机关申请重新审查。省（自治区、直辖市）司法行政机关应当及时审查申请人的报名材料，并将重新审查的意见于报名截止后五日内告知申请人及报名地司法行政机关。
第二十一条 省（自治区、直辖市）司法行政机关负责对本地区报名材料进行复核。对于符合报名条件的，发给准考证；经复核发现不符合报名条件的，可以要求报名地司法行政机关复查或直接确认报名无效。确认报名无效的，应当在考试前告知报名人员。
第二十二条 司法部发现不符合报名条件的人员取得准考证的，可以要求省（自治区、直辖市）司法行政机关复查或者直接确认报名无效。确认报名无效的，应当在考试前告知报名人员。
第二十三条 准考证号码按全国统一规定的13位数字编排，第1-2位数为年度代码，第3-4位数为省别代码，第5-6位数为市别代码，第7-8位数为考区代码，第9-13位数为考生代码。准考证号码采用随机混编方式编排。
第四章 考区考点和考场设置
第二十四条 国家司法考试考区是指由省（自治区、直辖市）司法行政机关按照参加考试的人员所在区域划分的考试管理责任区。省（自治区、直辖市）司法行政机关根据本地区应考人数及分布情况，在市（地、州、盟）以上行政区域设置若干考区。考区设置应当相对集中。考区下设置若干考点。县以下不设考点。
第二十五条 省（自治区、直辖市）司法行政机关应当在报名结束后的30日内将本地区考区、考点、考场的设置、考场的标准人数、应试人员准考证编号等情况上报司法部。
第二十六条 考区设置应当具备以下条件：
（一）交通便利，有标准考场和监考人员；
（二）具备接收、存放、运送试卷等保密文件的条件；
（三）具备必要的通讯和自动化办公设备；
（四）应试人员数量不得低于300人。
发生重大考试事故或违纪现象严重的地区，省（自治区、直辖市）司法行政机关应当作出两年内不在该地区设置考区的处理。对于有特殊情况需变通处理的，需报司法部国家司法考试办公室同意。
第二十七条 省（自治区、直辖市）司法行政机关可以指定市（地、州、盟）司法行政机关协调数个市（地、州、盟）合并设置考区。考区设置变动的，应报司法部核准。
第二十八条 各考区应当制定考试实施方案和处理突发事件的应急工作预案。
第二十九条 一个考区根据需要可以设置一个或一个以上考点。考点设置，应当遵循便于管理、集中少设、充分利用高考定点单位的原则。发生重大考试事故的考试场所，两年内不得设为考点。
第三十条 市（地、州、盟）司法行政机关应当与考点所在单位签订考试场地租用协议，报省（自治区、直辖市）司法行政机关备案。
第三十一条 考点设立监考办公室及保卫、医务、后勤等小组。
监考办公室是处理考试期间试卷收发、保管、密封及总监考人处理考试事务的场所。
第三十二条 考点根据应试人员人数设置考场，并设置备用考场。
第三十三条 考场设置，应当方便应试人员答卷，方便监考人员工作，有利于维持考试秩序。
考场设置的具体要求为：
（一）安全、安静、通风，采光、照明条件好；
（二）小学教室、阶梯教室及其它有坡度的场所不得设为考场；
（三）每个考场的标准应试人数为30人或25人，剩余应试人员编入尾考场；
（四）应试人员座位须单人、单桌、单行排列，间距为80厘米以上；
（五）考场内除必备物品、文字外，不得有其他与考试内容有关的物品和字迹。
第五章 试卷管理
第三十四条 国家司法考试试卷的保密管理，按照“谁主管、谁负责”的原则，由各级司法行政机关负责。
司法行政机关应当主动与当地保密部门联系、协调，共同做好试卷保密管理工作。
第三十五条 国家司法考试试卷委托国家定点保密厂印制。
第三十六条 国家司法考试试卷使用标准试卷袋封装。每个标准试卷袋按30份或25份试卷封装；尾考场按实际上报人数封装；备用卷按应试人员数量的2％配发封装。各场次试卷以不同颜色标识的试卷袋加以区分。
第三十七条 省（自治区、直辖市）司法行政机关应当在考试举行前20日内将试卷的数量、接收地点、联系人及联络方式上报司法部。
第三十八条 试题、试卷、答案和评分标准在启用前，答卷（卡）在启封前均属于国家机密，应当按相应密级的规定严格管理。
第三十九条 司法考试试卷于考试举行前3至7日内送达省（自治区、直辖市）司法行政机关。省（自治区、直辖市）司法行政机关应当于开考前48小内，将试卷送达考区。考区应当于每场考试前1小时内将该场试卷送达考点。
第四十条 试（答）卷应当严格按照国家保密规定封装和运送。
第四十一条 试（答）卷交接时，应当有两名或两名以上考试工作人员参与交接手续并严格履行签收手续。同时，接收方应当有保密或监察机关人员在场监督。
接收人应当逐场、逐袋清点试（答）卷的科目和数量是否准确，检查卷袋及密封是否完好；若发现开封、散落及数量短缺等情况，应当即刻封装并将此情况逐级上报到司法部。
第四十二条 试（答）卷应当存放于保密室保管，保密室必须具有防火、防水、防盗等措施和功能。保密室及保险柜的钥匙应当分别由两人以上掌管。保密室应当由两名或两名以上工作人员昼夜值班，并填写值班日志，对每日情况做出记录。
第四十三条 考试结束后30日内，各考区应当妥善保管考试试卷及相关资料备查。30日后的一个月内自行销毁。
举行考试之日起满6个月且分数核查工作结束后销毁试卷答卷和答题卡。试卷答卷和答题卡销毁前，应当妥善保管。
第六章 考试实施
第四十四条 省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）司法行政机关应在考试前一天15：00时至考试结束当日晚20：00时安排昼夜值班；值班电话号码应当在考试前24小时告知上、下级司法行政机关。
第四十五条 省（自治区、直辖市）司法行政机关应当在考试期间派员到考区、考点、考场进行督考。
督考人员职责为：
（一）检查试卷保管、考场布置情况，发现问题及时纠正；
（二）检查考区、考点、考场试卷发放回收情况，检查监考人员职责履行情况，重点检查试卷封装情况；
（三）检查试卷及答题卡的回收情况；
（四）发现考试中的违纪、舞弊等现象，应当及时纠正，并督促依照有关规定处理；
（五）检查总监考人及其他监考人员履行职责的行为；
（六）提交督考报告。
第四十六条 司法考试考点设总监考人1名，副总监考人若干名，流动监考员若干名。总监考人和流动监考员应按《国家司法考试监考规则》及其他有关规定履行职责。
第四十七条 考试期间，每个考场应当配备两名或两名以上监考人员。监考人员中至少有1人为考点所在单位工作人员。
监考人员应当按照《监考规则》及其他有关规定履行职责。每一场考试，均应采取随机确定的方式指定各考场监考人员。
第四十八条 市（地、州、盟）司法行政机关应当在考前逐项检查落实如下事项：
（一）妥善安排监考办公室，组成考务、保卫、医疗、后勤等临时小组；
（二）在考点设置明显标志；
（三）在考点的醒目位置张贴考场分布示意图、考试有关规定和考试时间表等材料；
（四）考场周围5米处划有警戒线并安排警戒人员；
（五）每个考场门外张贴有该考场序号和准考证号起止号；
（六）座位号及对应的准考证号统一贴在桌面左上角；
（七）各考场内已清理完毕并门上贴有封条；
（八）其他工作。
第四十九条 除统一要求外，任何单位和个人无权同意应试人员在考试中使用草稿纸。
第五十条 试卷袋开拆，应当由两名或两名以上监考人员在考场和规定时间段内当众开封；其中装有备用卷的特制试卷袋开封后，应当将未开封的备用卷袋立即送总监考人。确需使用备用卷（卡）时，由监考人员向总监考人报告，由两名或两名以上工作人员在考点监考办公室共同拆封备用袋后签字领取。期间，应当有保密或监察机关人员在场监督并签字。
缺考人员的试卷（答题卡）不得作为备用卷（卡）使用。
第五十一条 答卷封装，应当由两名或两名以上监考人员在规定时间和场所内完成并签字，并指定专人对封装情况进行检查确认，报总监考人同意后，立即送至考区保密室。任何人不得在其他场所自行封装或拖延封装时间。
第五十二条 封装后的答卷袋，应当按考点、考场顺序装箱，填写装箱清单，并于全部考试结束后第二天由各考区返送至省（自治区、直辖市）司法行政机关；省（自治区、直辖市）司法行政机关应当按司法部通知要求，按时将答卷、答题卡送往评卷地。未使用的备用卷、袋应当返送省（自治区、直辖市）司法行政机关。
第五十三条 各地返送答卷应当指派两人以上押运，由考试机构负责人带队。返送答卷，应当符合运送“密品”的要求，选择安全、快捷的运输方式和路线，运送途中应当始终确保对答卷的有效监控。
第五十四条 考区或考点遇有不可抗力情形，需延长考试时间，推迟、暂停或另行考试的，应当报司法部决定。
第五十五条 考试工作人员发现泄密、严重舞弊、试（答）卷毁损等意外事件，应当立即上报，并及时采取有效措施防止事态扩散，随时将事态发展情况上报。
第七章 评卷与成绩管理
第五十六条 国家司法考试评卷工作由司法部统一组织。
司法部根据工作需要，成立年度评卷工作领导小组。
司法部聘请有关专家参与评卷工作。
第五十七条 返送的答卷具体数量以正式启封后第一次清点统计为准，袋内答卷短缺或损坏的，由送卷单位负责查明情况。
第五十八条 评卷中发现重大舞弊或其他重大问题的，有关司法行政机关应当协助评卷单位进行查处。
第五十九条 考试成绩登录完毕后，由司法部公布并委托各地司法行政机关通知应试人员。
违纪人员的考试结果，另行通知。
第六十条 考试成绩公布同时，各地司法行政机关应告知应试人员，如对分数有异议，可以在规定的期限内提出分数核查申请。
分数核查只限于复核申请人试卷卷面各题已得分数的计算、合计、登录是否有误。司法部负责组织分数核查工作。
第六十一条 市（地、州、盟）司法行政机关应当于考试成绩公布后15日（自公布之日起计算）内接受应试人员的分数核查申请。省（自治区、直辖市）司法行政机关应于成绩公布后（自公布之日起计算）20日内汇总上报司法部。司法部不直接受理个人的分数核查申请。
分数核查申请超过规定期限的，司法行政机关不予受理。
第六十二条 对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。司法行政机关核查成绩后，应当书面通知申请人员。
第六十三条 分数核查工作自成绩公告后的45日（以公告发布之日起计算）内进行。分数核查后的成绩为最终成绩，不进行再次核查。
第八章 收费
第六十四条 负责报名工作的司法行政机关，应当按照规定向报名参加国家司法考试的人员收取考试费。考试费用具体核收标准由省（自治区、直辖市）司法行政机关按照司法部和国家价格管理部门有关考试收费的规定，会同同级价格管理部门确定。
第六十五条 省（自治区、直辖市）司法行政机关应当按国家财政和价格管理部门确定的标准和办法，在报名结束后两个月内上缴考试费用。
第六十六条 各地收取的考试费用，由司法行政机关按照规定支出项目和标准用于国家司法考试的组织实施工作，不得挪用或截留。
第六十七条 申请分数核查，应当另行交纳费用。对申请人试卷卷面分数的计算、合计、登录确实有误的，应当返还分数核查费用。
第九章 附则
第六十八条 在司法部未正式公布试卷和答案前，任何组织和个人不得翻印出版或在新闻媒体上公布国家司法考试试题、试卷、答案和评分标准。未经上级司法行政机关同意，任何组织和个人不得擅自向社会发布考试信息中的报名、考区、考点、考场设置、试卷管理、考试成绩、合格人员及统计等信息。
第六十九条 香港特别行政区、澳门特别行政区居民报名参加国家司法考试，依照司法部《香港特别行政区、澳门特别行政区居民参加国家司法考试若干规定》及有关规定办理。
第七十条 现役军人报名参加国家司法考试，按照司法部与中国人民解放军总政治部的有关规定执行。
第七十一条 命题、试卷印制、监考规则、考场规则等其他考试工作管理规范另行规定。
第七十二条 本规则由司法部解释。
第七十三条 本规则自2005年7月1日起施行。司法部2004年7月1日发布的《国家司法考试工作规则》同时废止。
及时制定一部“紧急状态法”
秦前红 叶海波
任何国家，都可能因为内乱外患、天灾地变甚至人祸而陷入紧急状态之中。紧急事件的出现使社会谣言四起，人心惶惶，区域或者整体的正常秩序被扰乱。为了恢复到正常状态，必须采取有绩效的紧急对抗措施，迅捷地调动一切人力和物力来应对紧急事件。紧急事件的突发性和紧急状态的紧急性必然要求将一种强制性的组织权力赋予某个机关，并尽可能地减少对这种紧急权的行使的种种限制。
与正常状态下的国家权力相比，紧急权具有较强的专断性，并且高度集中在某一机关之手。这种专断性权力的存在，是人类社会应对突发灾难的长久选择的结果。当然，紧急权主体的单一性和行使的专断性，也决定了紧急权行使失控将会造成严重的社会危害性。在现代宪政国家，一切国家权力的渊源和行使都必须征得宪法的许可，所以各国或者在宪法中或者制定单行的法律来规范紧急权的行使。如1961年委内瑞拉宪法就设置“紧急权力”一章来规范对抗紧急状态的相关事宜，而英国、美国和前苏联则分别制定了《紧急状态权力法》《全国紧急状态法》《紧急状态法律制度法》。值得一提的是，相当多的国家在紧急状态法中对紧急权的行使设置种种法定限制后，还赋予公民紧急抵抗权以抵抗非法紧急权对公民权利的侵害。可以说，建立一个既保证紧急权高效率的行使又谨防其给公民、团体和国家带来危害的法律系统，是当今宪政国家有效对抗紧急事态的成功经验。
自年初在广州发现SARA（非典型肺炎）首例病例以来，这一传染性疾病迅速扩散到十几个省市（截至今日，全国共有 26 个省市共确诊 2914 例，存疑 1921 例，其中死亡131 例——见新浪网刊登的卫生部27 日通告。），并且引起了部分药品、生活用品的抢购风波，严重的破坏了正常的生活秩序，许多省份事实上处于紧急状态。在采取紧急对抗措施的过程中，部分省市之间主要领导人重视程度、对抗措施力度以及疫情控制结果的差异，充分体现了中国应急系统的种种缺陷。如在最早发现病例的广州，疫情得到了基本控制，而首都北京近来的病例报告却迅速增长，死亡率偏高，甚至还将SARS输出到了其他省份如湖北。全国对SARS的重视程度也只有在胡锦涛总书记召开政治局常委会和总理温家宝三令五申，并撤除卫生部部长和北京市市长后才有大幅的改变。
中国对抗SARS的历程体现出如下两个特征：一是紧急对抗措施得力与否、疫情能否及时控制，取决于领导人的认识水平和重视程度，应紧措施的采取具有较强的恣意性，主要领导人的个人意志左右着局势的轻重缓急。二是社会资源的动员成本极高，只有在党和国家的主要领导人做出指示甚至严重警告后，这种动员才得以顺利进行。这两个特征反映了中国应紧系统存在着效率低下、人治化严重等重大缺陷，而造成这种局面的主要原因是紧急状态立法的滞后。
尽管我国历史上早就有紧急状态的记载，如《三国志·魏·王朗传》上载“今六军戒严”，并且在建国前后就出现“军事管制委员组织条理”的紧急状态立法，但从1954宪法到1982宪法，我国关于紧急状态的宪法规定发展变化不大，现行82宪法关于紧急状态的规定只有区区的四条，其中第六十条是关于全国人民代表大会在紧急状态下的任期和选举问题，第六十二条第十四项是关于战争与和平的规定，第六十八条第十八、十九和第二十项是关于战争状态的宣布、全国总动员和全国及部分地区的戒严问题，第八十九条第十六项是关于国务院宣布部分地区戒严的规定。比较突出的是，至今我国没有关于紧急状态的专门立法。这种立法滞后的现状，极大的影响了在紧急状态出现时政府应急的成效。在大多数国家，只要紧急状态被宣布，相应的政府机关必须全力以赴应对紧急危险，从而减少人为的怠慢所造成的严重后果。但在这次SARS事件中，我国由于没有任何机关确认紧急状态的存在，有些政府机关采取了瞒报病情甚至不重视的态度，导致SARS在部分地区的失控；在疫情极为严重后又采取一些并无法律依据的严重侵犯公民权利的措施。紧急状态立法的滞后导致了应急系统的不完善，进而导致严重的后果，当然最为严重的后果是对近几年全国各界人士艰苦努力制造的法治追求和氛围的破坏——当今我国采取的大部分紧急对抗措施不但无法律依据，还是对宪法和其他法律的重大侵犯。为了应对以后还会出现的种种紧急状态，我们必须在修改宪法的相关内容的基础上尽快制定一部紧急状态法。考察各国关于紧急状态立法的实践和理论研究，我们认为制定一部较为完善的紧急状态法必须处理好下面四个主要问题：
第一， 紧急状态法的法律部门归属问题。
紧密状态是常规状态被破坏的结果。从这个角度来讲，任何社会都可能交替地存在两个状态和两种性质有别的社会秩序。两种状态存在的根本区别在于，在正常状态下，社会的各成员之间尽管也存在重重的冲突和矛盾，但总体上讲，社会处于一种和谐有序之中，绝大部分社会成员的生命、财产以及各种宪法权利都能得到法律保障；而在紧急状态下，原有的和谐的宪法秩序受到威胁甚至已经被破坏，公民的生命、财产和各种自由遭到了重大威胁，死亡和动荡是这种状态下社会的经常现象。基于这样的一种本质区别，宪法对于两种状态下的国家权力和公民权利分配采取了不同的方式。在正常状态下，可能侵犯公民的宪法权利的主要敌人是国家权力，因而在正常状态下，宪法通过权力分立的方式将国家权力的行使限制在特定的范围并设计一系列程序来捆绑其手脚——此时公民享有最大限度的宪法自由。
但在紧急状态下，国家权力的分配及运行和公民基本权利的享有与正常状态时存在巨大差别。具体而言，紧急状态需要权力高度集中行使，能够迅速做出反应并下达命令，这种权力带有“专制”的色彩，而公民基本权利的行使则受到多重限制，社会资源必须随时听从权力的调遣。紧急状态法就是要形成这样一种满足应对紧急危险需要的权力分配，所以，从调节的社会关系来看，它实际是在规范国家权力和公民权利以及国家权力相互之间的关系，因而对紧急状态中的国家权力和公民权利予以分配的“紧急状态法”应该是一部宪法性法律。
紧急状态法的法律部门属性决定了关于这一立法的权限归属。从我国的立法权分配体系来看，《立法法》规定全国人大排他性的享有关于“刑事、民事和国家机构”的立法权。作为对公民权利和国家权力重新分配的紧急状态法，唯有全国人民代表大会才享有立法权。据悉，卫生部正在组织专家制制定“突出公共卫生文件应急条例”，规范突发公共卫生文件的报告和处理事项。勿庸置疑，这是对紧急状态的一种积极的立法反映，表明了政府部门试图将部分紧急状态的处理纳入法治的轨道，但无论从立法权限和法律位阶上讲，这一立法尝试都有待商讨。
第二， 紧急状态下宪法的效力问题。
在现代宪政国家，宪法是营造一国宪政法律秩序的首要文件。为了全面的调节不同社会情势下公民与国家的关系，一国宪法必须对正常状态和紧急状态的情况予以全面考虑。从内容上来看，现代国家的宪法都或明或暗的承认了正常状态和紧急状态的差别——比较明显的将二者予以区别的代表宪法是委内瑞拉宪法，它专辟一章规定紧急权力，区别较为含糊的则有中国的现行宪法和美国宪法等等。从人类历史来看，紧急状态不时出现，但社会秩序的和谐还是胜过混乱，秩序超过失序。所以，现代宪法绝大部分内容是针对正常状态下的社会情势，而且规范设计上充分体现了宪政的价值追求——权力分配追求相互限制，公民权利保护最大化。但是，当突发事件威胁正常生活秩序使紧急状态出现时，正常状态下的权力权利分配格局便失去了社会基础。正常状态不复存在时，正常状态下的权力和权利构造便需要有所改变。如是，一个尖锐的问题便被提了出来：紧急状态时的法是否依旧发生效力？如果部分内容将失去效力，这部分内容是什么？
显然，紧急状态虽为任何国家都会面对的事实，但唯有宪法对之予以规范之后才存在合宪法的依据，所以，宪法关于紧急状态的若干规定不仅在紧急状态时不失效，反而是采取紧急对抗措施的宪法依据。而对于有关正常状态下的国家权力和公民权利分配秩序，由于紧急状态对正常状态的冲击甚至替代，相关的宪法条款的效力自然会受到若干限制。但是必须注意的是，紧急对抗措施的实施旨在摆脱紧急事件的干扰回归到正常状态，因而立国的宪法精神自然不得有任何改变。
至于宪法关于正常状态的国家权力和公民权利的分配，当有所改变。在紧急状态中，紧急命令在效力上甚至高于国家立法机关的部分立法，从而使立法权在事实上发生转移，而行政权和司法权也会发生更迭，并都趋向于集中在一人之手。如1981年尼泊尔宪法规定，如果国王认为，整个尼泊尔或其任何一部分处在紧急状态中，国王可以宣布“1、中止执行本条以外的本宪法的一切条款或某些条款中的某些内容；2、赋予全国评议会、其他政府机构当局的、或由它们行使的一切权力或任何一部分权力，均归国王本人掌握”。在紧急状态中，公民的权利实事上受到诸多限制，许多国家的宪法也明文规定可以限制甚至中止公民的部分宪法权利。如意大利宪法，韩国宪法以及西班牙宪法规定，在紧急状态时，宪法关于平时局势的规定，其效力都有所限制，有的甚至被中止。从中国抗击SARS的情况来看，相关的立法权、公民的人身自由、住宅不受侵犯等宪法权利都有所转移和限制，这当然是成功采取紧急对抗措施所必需的，在关于紧急状态的修宪和立法中，我们应该充分考虑这些情况，使紧急状态中国家权力的分配和公民权利限制获得宪法和法律依据，防止紧急权的滥用甚至恶用。
第三， 紧急权的制约问题。
紧急权作为紧急危险存在时采取紧急对抗措施的组织和命令权，自然属于国家权力的范畴。紧急权的存在，仰赖于紧急状态的出现，其首要目标是采取高效率、迅捷的对抗措施消除紧急危险。因此，客观上紧急权的设置要摆脱正常状态下分权和分工所造成的种种限制和制约，成为一种“专断”行使的权力。因而，紧急权可能集正常状态下的立法功能，执行功能甚至司法功能于一体，成为一种集合权力。因而，紧急权是一种极具危害性的权力，如果对其限制不得力，轻则导致紧急权的滥用——破坏法治侵犯人权，重则产生紧急权的恶用——被利用为政变的手段。具体而言，紧急权的威胁体现在两个方面，一是紧急状态中紧急权非法行使侵犯公民权利和国家利益；二是紧急状态消失后，把持这种紧急权的人可能仍会继续运用这项权力为自己谋利。因而，紧急权的制约是项必备的宪政制度。
根据紧急权危胁的两种具体表现，可以通过两种途径来加以限制。一是赋予公民紧急对抗权。一般而言，紧急权的行使应该遵从合法性原则。当紧急权的行使抛弃了法定的程度并突破法律设定的范围和目的时，必然会产生紧急权非法行使的问题，而这种非法状态的权力必将侵犯公民的权利。赋予公民紧急对抗权，可以限制紧急权的滥用。如1949年德国基本法就宣布所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。而菲律宾1986年宪法则赋予公民通过向最高法院请愿的方式来对抗。
二是将紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权予以分立。从内容上来讲，紧急权主要包括紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权。如果紧急状态的宣布和采取对抗措施的权力集于一个机关或者一人之手，则极易造成紧急权的滥用。当权力当局发现其政权的国民基础动摇时，很容易利用紧急权的手段对合法的结社或者政治运动予以镇压。如果有人可以任意的通过宣布紧急状态并采取对抗措施来谋取政治利益，那么可能所有的情形都会变成一种紧急状态。所以哈耶克说：“任何人或任何机构只要能够通过宣告紧急状态而攫取到这种紧急状态的权力，那么该人或该机构便是真正的主权者。”1
因而，必须将紧急状态宣告权与采取紧急对抗措施的权力予以分立。哈耶克建议说：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”2这种权力分立的方案，抓住了人们贪恋权力的心理缺陷。的确，没有任何机构心甘情愿的失去自己的所有权力而只保有一种单一的宣告权。因而，这种限制措施较为可行。就中国的宪政体制而言，宪法赋予了全国人大较为充分的紧急状态宣告权，而国务院则是一个忠实地执行者。根据这一现有的宪政体制，我们显然应该赋予全国人大及其常委会以紧急状态宣告权，而国务院则享有采取紧急对抗措施的一切必需手段。
第四， 紧急状态下权利的限度问题。
根据古典的宪政理论，自然状态下的人们享有充分的自由、生命和财产权利，但却由于缺乏一个维持秩序的公力机构而陷入到混乱之中，每个人朝不保夕。这显然是一种紧急状态。为了应对这种紧急状态，每个人都交出一部分权利形成公共权力并组建了政府，以维持社会秩序。政府和公共权力存在的价值就是维持一个和谐的社会秩序，最大限度的保护公民的权利和自由。有限政府的存在使人类社会进入到和谐有序的正常状态。在这一状态中，公民享有最大限度的自由和权利。当紧急事件危及甚至对正常秩序造成既定侵害时，为了应对这种紧急危险，必然需要一种集中、强化和扩大化的行政权或军事权，而国家权力的任何扩大趋势，都将导致公民权利和自由的损失。因而，在紧急状态下，公民必定会失去一些法定权利。如德国魏玛宪法规定，为了应对紧急状态“联邦总统得临时将本法第114条、115条、117条、118条、123条、124条及153条规定的基本权利的全部或一部停止之。”但是，在紧急状态中应当中止公民哪些方面以及多大范围的宪法权利，是任何一个追求保障公民权利和自由的宪政国家必须面对并应加以妥善解决的问题。
就各国的宪政实践来看，紧急状态下受限制权利的范围大多包括人身自由、居住和迁徙自由住宅不受侵犯，通信自由、结社自由、言论自由，罢工权等方面。一些国际性的人权公约对紧急状态下人权的最低标准作了明文规定。如1976年生效的联合国《公民及下政治权利国际盟》、1953年生效的《欧洲人权公约》以1969年生效的《美洲人权公约》就规定在紧急状态下不得剥夺公民的部分基本权利，这些基本权利主要包括生命权，人道待遇（指任何人不得被施以酷刑，或使受外以道或侮辱的待遇），不受奴隶的自由，不受有溯及力的法律的约束、思想、信念和宗教的自由。作为世界人权公约的批准国之一，我们在紧急状态立法过程中必须尊重这些公约的要求。
另外，在中国，公民知情权的法律保护极为重要和紧迫，特别在紧急状态中。广州出现SARS病例的早期，曾经出现了多次抢购风波。这些抢购风波一度使全国的部分药品处于短缺状态，严重干扰了社会秩序。究其有因，在于公民对SARS缺乏足够的了解和认识，而造成这种局面与政府当局信息公开制度建设落后有关。事实上，在部分省市出现过欺骗民众的现象。鉴于此，在紧急状态立法中，除了尊重有关公约的要求外，特别保护公民的知情权应是一个重要方面。掩盖真相只会加剧紧急危险，造成民众的恐惧心理。
除了以上几个重要问题外，在制定紧急状态法时，紧急命令的事后效力和公民部分权利受到法定限制的补偿和非法侵害的补偿和赔偿问题，也是应该考虑的方面。在紧急状态中，紧急命令的效力在法律之上，但在紧急状态消失之后，这些在制定时缺乏民主性的命令是否还要发生效力，值得商讨。从现代宪政的精神和紧急命令的针对性来看，在紧急状态消失后，紧急命令当然没有存在的事实依据，而且现代民主之要求正常状态的国家立法由民选的代议机构掌控，因而，紧急命令应该在事后失效。当然为了节约资源，立法机构可以在紧急命令的基础上来制定相关内容的法律，也可以对其效力予以追认。
国家的补偿和赔偿问题对于单个公民的生活影响甚大。对于公民的非法侵害，当然应该赔偿，这在我国的法律制度中已得到确认。与此次相比，关于补偿方面的立法则有些滞后。各地方政府的补偿标准比较低，客观上侵犯了公民的财产权。所以，紧急状态立法应该在这方面有所作为。对公民的补偿应该合理和充分，否则将会不公平把社会风险转嫁到少数公民身上。
附作者简介：
秦前红：法学博士，武汉大学法学院教授。
叶海波：武汉大学法学院硕士研究生
1哈耶克：《法律、立法与自由》，第451页。
2 同上，第451页。
