教师申诉行政制度中的若干思考(六)
----浅谈教育行政机关制作《教师申诉处理决定书》的规范化
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[前面的话]
成都学院（原用名：成都大学）教师杨茂诉成都市教育局教师行政申诉行政决定一案，于2005年5月27日上午，杨茂收到了到成都市中级人民法院行政审判庭作出的二审行政判决书，判决“驳回上诉，维持原判”。至此本案一审，成都市青羊区人民法院的(2004)青羊行初字第64号行政判决书“成都市教育局在本判决生效后30日内重新作出具体行政行为”判决生效，自2005年5月28日起30日内成都市教育局作出《教师申诉处理决定书》。
2005年6月20日成都市教育局作出成教行决(2005)第01号《成都市教育局教师申诉处理决定书》，并于同月21日分别送达杨茂与成都学院。
成都市教育局负责人指出“此案件反映出现行法律法规中有关教师管理的规定比较原则，缺乏可操作性，现有教师管理的法律法规还有待于进一步完善，以更好地维护教师的合法权益，提高依法治教的水平”（四川新闻网 2005-6-21），处于该负责人身份的角度这话不错。实际上，对于教师申诉处理，在法律上我国有《教育法》、行政规范性文件上有《国务院关于贯彻实施若干问题》、《国家教育委员会关于若干问题的实施意见》，地方法规上有《四川省实施条例》，从法律体系上讲架构是基本完整的。在法律性质上，程序上、时效上都有明确法律规定。对于教师申诉的具体行政处理教育行政机关应当从实体、程序以及决定文书上三个大方面加以法律化、规范化，改变长期以行政观念、指令与一般公文处理、将教师申诉与信访申诉混同处理的模式。
本文试以本次成都市教育局作出的教师申诉处理决定书，对教师申诉处理决定书的法律化、规范化作粗浅的分析。
一、全文：
成都市教育局
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成教行决(2005)第01号
成都市教育局教师申诉处理决定书
申诉人，杨茂，×，××，××××年××月××日出生
住址：成都市××区××××××号
被诉人，成都大学
法定代表人，吴光，校长
根据成都市中级人民法院(2005)成行终字第70号行政判决书的判决，成都市教育局依据《中华人民共和国教师法》及《国家教委关于若干问题的实施意见》等法律法规的相关规定，对申诉人因不服被诉人1999年9月30日作出的《关于对杨茂予以除名的决定》，向本局提起的教师申诉，作如下处理决定：责令被诉人成都大学在本处理决定书生效后30日内依法重新做出处理决定。
申诉处理决定书自送达之日起生效。如不服本处理决定，可以向成都市人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
（成都市教育局局印）
二ＯＯ五年六月二十日
二、浅析：
1、确立了法律属性：
教师申诉处理是行政具体行为，作为教师行政申诉处理结果的载体——处理决定书必然要求体现行政法律属性。
成教行决(2005)第01号《成都市教育局教师申诉处理决定书》首先从文号编号规则上使用了“行决”，即“行政决定”，“成教行决”即“成都市教育局教师申诉行政决定”，行政法律属性一目了然。其次，适用“《中华人民共和国教师法》及《国家教委关于(中华人民共和国教师法)若干问题的实施意见》等法律法规的相关规定”，《教师法》等本身就属于行政法范畴，国家机关依据其作出的决定，其属性必然是行政具体行为。
2、阐明了实体裁决：
(1)、明确了杨茂提出的是教师申诉，彻底扬弃了是对“人事争议进行的是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，恢复了原本事实；
(2)、开诚布公的申明是根据成都市中级人民法院(2005)成行终字第70号行政判决书的判决，即采纳了人民法院判决认定的事实、程序规定与实体问题；
(3)、“决定：责令被诉人成都大学在本处理决定书生效后30日内依法重新做出处理决定”。依据《国家教委关于(中华人民共和国教师法)若干问题的实施意见》行政规范“行政机关对受理的申诉案件，应当进行全面调查核实，根据不同情况,依法作出维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”，对于教育机构作出的不合法或错误决定教育行政机关的处理有两种方式，“撤销原处理决定”指直接撤销不作重新处理的情形，而“重新做出处理决定”指先撤销原处理决定再作出新的处理决定的情形。因此，成都市教育局本次处理决定是完全依据法律规定所做出的。
(4)、规定了被诉人重新做出处理决定的期限。这点是成都市教育局对教师申诉行政处理具体规范的一个创造性规定，也是从程序上切实维护教师合法权益的具体体现。
综上，成教行决(2005)第01号《成都市教育局教师申诉处理决定书》在教师申诉处理文书方面给人耳目一新，没有一般行政公文的气味，文本格式与用语实现了法律化，用词精炼准确，概括严谨无一虚词。不难看出，本文的起草制定者非常上心，也充分表明了成都市教育局统一对教师申诉的行政属性以及合法性的认识，否则不可能出台如此高明的行政处理决定。
3、给出了教师申诉当事人对处理决定不服的救济途径：
根据教师申诉个案的不同，给出了行政复核，行政复议和行政诉讼三个救济途径。对于这一点，原本杨茂在诉讼中就针对原处理意见书提出了不规范的主张。
三、存在的不足：
关于个人所得税若干问题的通知
财政部
关于个人所得税若干问题的通知
财政部
根据1997年9月8日财政部发布的关于公布废止和失效的财政规章目录（第六批）的通知废止
《中华人民共和国个人所得税法》及其施行细则公布实行以来，各地提出一些政策业务问题，现对其中的几个主要问题明确如下：
一、关于津贴征税问题
1．对外国企业发给其在华人员的各种津贴，属于个人工资、薪金所得范围的，应计入工资、薪金所得征税，属于外国公司、企业发给其在华人员的公用款项，如差旅费津贴（住房费、交通费、邮电通讯费）、公用经费（办公费、广告费、业务上往来必要的交际费）等，由派遣公司、
企业出具证明，经当地税务机关核实，可不计入工资、薪金所得征税。
2．对由于无偿援助或支援派来我国的外国专家、服务人员，从我国取得的各种补贴或零用金，免征个人所得税。
二、关于奖金、年终加薪征税问题
对纳税义务人一次取得几个月的奖金或加薪，一般应将全部奖金、加薪同当月份的工资、薪金合并计算，征收个人所得税。但对合并计算后提高适用税率的，根据从宽从简的原则，可采取以月份的奖金（或加薪）加当月份工资、薪金为基数找出适用税率，（乘以全部奖金、加薪）及当
月工资、薪金计算征收个人所得税。
三、关于对中国血统外籍高级知识分子退休来华定居，在我国境外、境内取得收入征税问题
中国血统的外籍高级知识分子退休后来华定居，其从外国领取的退休金和在我国领取的生活津贴、工资如何征税问题，按照国务院批转侨务办公室、外交部等部门《对中国血统外籍高级知识分子退休来华定居的意见》，依据我国个人所得税法规定精神，分别不同情况处理：
1．由于过去的雇佣关系从国外领取的退休金、年金、免征个人所得税。
2．退休后仍为国外组织的在华机构担任职务，进行工作从国外领取的报酬，按个人所得税法施行细则第五条规定办理。从中国境外取得的其它所得（不包括退休金、年金），按个人所得税法施行细则第三条规定办理。
3．由我国安排工作、发给工资的，只就每月收入超过八百元的部分征收个人所得税。但安排担任技术顾问等职务，每月发给的津贴，免税。
四、关于对各国驻华使、领馆内其他人员的薪金所得免税问题
中华人民共和国个人所得税法施行细则第十条规定，各国驻华使、领馆内其他人员的薪金所得的免税，应当以该国对中国驻该国使、领馆内的其他人员给予同等待遇为限。我国是参加维也纳外交关系公约和维也纳领事关系公约国家之一。根据维也纳外交关系公约三十四条、三十七条规
定和维也纳领事关系公约四十九条规定，对使馆内的其他人员（行政、技术人员、服务人员及家属），除派遣国在接受国所雇人员外，均免征个人所得税。
根据这一情况，对各国驻华使、领馆内其他人员（行政、技术人员、服务人员及家属）除在中国所雇人员外，其工资薪金所得，可免征个人所得税。
五、关于不足一个月的工资、薪金如何征税问题
外国来华人员，在中国境内居住超过九十天的，其入、离境的月份居住时间不足一个月的，可按其在华实际居住日数所得的工资、薪金计算征收个人所得税。
六、关于在中国境内连续居住不超过九十天如何计算的问题
个人所得税法施行细则第五条规定，个人在中国境内提供劳务，但连续居住不超过九十天的，其从中国境外雇主取得的报酬，免予征税。对于“九十天”的界限，有四个问题需要明确：第一，是否从第九十一天开始征税，以前九十天就不征税了；第二，如果某人连续居住超过九十天是
跨越两个年度，按每个年度算，都不到九十天，是否征税；第三，如果原定在华居住日期不足九十天，后来因事延长居住时间，累计超过九十天，如何征税；第四，护照签证有效期间超过九十天，在此期间内临时离境，是否按连续居住计算？
经研究：
1．在中国境内居住超过九十天的纳税义务人，对以前九十天从中国境内、境外取得的收入都应当征税。
2．在中国境内连续居住九十天以上的纳税义务人，不论居住时间是否跨越年度，应按照税法规定征税。
3．如果原定在华居住日期不足九十天，在这段期间外国雇主发的工资，可不在中国申报纳税。但再延长日期以后，其居住时间超过九十天的，在征收管理上，可区别情况处理：对事先不能预定连续居住超过九十天的，可以等到九十天以后申报纳税，对事先能预定居住时间超过九十天
的，则应按税法规定申报纳税。
4．纳税义务人的护照签证有效期间超过九十天，在此期间内临时离开中国后又回来的，仍作为连续居住。但对特殊情况各地可从宽掌握。
七、关于纳税义务人“临时离境”如何掌握问题
个人所得税法施行细则第二条规定，纳税义务人在纳税年度内临时离境的，不扣减日数。“临时离境”是指：
1．来华的外国人凡已取得我公安部门发给居留证的，在批准日期内离开中国后又回来的，应作为临时离境，不扣减在华居住天数；未取得居留证，但在护照上签证的入出境有效期间（包括入境后我公安部门批准延长的有效期）内，离开中国又回来的，属于临时离境，也不扣减在华居
住天数。前项居住天数从入境的当天开始计算。
2．来华的外国人在其护照入境签证的有效期满出境，随后又另办签证入境居住的，原则上应重新计算在华居住天数。但对连续取得出入境签证，辗转延长居住日期，其出境与重新入境之间不超过三十天的，应视为临时离境。
八、关于对劳务报酬征税，如何确定发生时间问题
税法规定，一九八0年九月十日以后发生的按次取得的劳务报酬所得，按规定征税。据反映，如何确定发生时间，尚不够明确。如作家写一本书，从写作到出版要用几年时间。其发生时间是从开始写作、出版时，还是领取稿酬时算起？根据个人所得税法的规定，所得税应在所得实现时
征收。而所得实现的条件是指发生了纳税的法律义务。因此，对于劳务报酬所得，实现所得的时间应从纳税义务人取得所得时或者是支付单位支付款项时，为所得的发生时间。
九、关于纳税义务人在中国几个地方工作如何征税问题
外国人在中国境内工作、提供劳务，从外国雇主取得的所得，按税法规定应在其工作或提供劳务所在地征税。对纳税义务人在几个地方工作，应如何征收？经研究，纳税义务人在中国境内工作、提供劳务、时间超过九十天，其从国外雇主取得的所得，应按规定在其工作或提供劳务所在
地征税，如果其工作或提供劳务地点不只一地，可在税法规定申报纳税日期内向工作地的税务机关报缴税款；也可向工作地税务机关申请，固定每月在该地缴税。
十、关于退税问题
为了正确贯彻税收政策，严格执行多退少补的原则，对于不应缴纳而误纳了税款的，由纳税义务人、扣缴义务人提出申请，或者税务机关自行发现，经审查属实，原征税地税务机关应给予办理退税手续。
十一、关于个人所得税抵免问题
个人所得税法施行细则第十六条规定：纳税义务人在中国境外的所得，已在国外缴纳的所得税，可持纳税凭证按照中国税法规定税率计算的应纳所得税额内申请抵免。抵免的原则如下：
1．纳税义务人在外国缴纳的所得税，可以在中国申请抵免的，是指在中国境外的所得已在外国缴纳的所得税。对于来源于中国境内的所得，不属于中国境外的所得，应当由我国征税。如果纳税义务人对属于来源中国境内的所得而在外国纳了税，不得在我国申请抵免。
2．纳税义务人在本国缴纳的税收，在中国申请抵免，只能按照中国税法规定税率计算的应纳所得税额内抵免。如果在外国缴纳的所得税额超过抵免限额的，不得给予抵免，也不能结转计算。
3．纳税义务人如在外国缴纳的所得税额低于按照我国税法规定计算的抵免限额，应将差额部分税款在我国补交。但如外国所征税额低于上述抵免限额的是由于生计费较多或其它特殊原因所造成，在我国补交税款确有困难的，可检附证明向当地税务机关申请减免，但减免税的金额不得
超过其应补交税款的差额。
十二、关于代征单位和付给手续费问题
个人所得税法第十条规定：对扣缴义务人按照所扣缴的税款，付给1％的手续费。现在，外国企业在中国设立了常设机构，是否可以代扣代缴其工作人员的税款；如果承认其为扣缴义务人，对其扣缴的税款付不付给手续费？根据税法规定，支付所得的单位为扣缴义务人，扣缴义务人一
经当地税务机关批准，即负有扣缴税款的责任。对于外国驻华常设机构，具备条件的，当地税务机关可以责成其办理扣缴税款手续，并可按规定付给1％的手续费，至于扣缴税款的完税证，应由扣缴义务人开具名单送税务机关审核后逐一填写，并向银行代缴税款。
本规定自文到之日起执行。
1981年6月2日
