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民政部


民政部关于贯彻落实《自然灾害救助条例》的通知

民发〔2010〕121号


各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：


　　《自然灾害救助条例》（以下简称《条例》）已于2010年7月8日以国务院577号令公布，将于2010年9月1日施行。《条例》的颁布，为切实维护受灾群众利益提供了法律保障，标志着灾害救助工作迈上规范化、制度化、法制化的新台阶。为学习、宣传、贯彻落实好《条例》，现就有关问题通知如下：


　　一、充分认识贯彻实施《条例》的重要意义，认真做好《条例》的学习宣传工作


　　《条例》的出台，从法律上肯定了灾害救助工作多年来形成的工作原则、制度、方法，确立了灾害救助工作在国家应急法律体系中的地位，使灾害救助工作进入依法行政的历史发展新阶段。《条例》将保障人民群众生命安全和基本生活的立法宗旨贯穿于救助准备、应急救助、过渡性安置、灾后救助的全过程，集中体现和彰显了以人为本的理念和要求，必将有力促进科学发展观、以人为本要求在灾害救助工作中的贯彻落实。《条例》明确了灾害救助实行各级人民政府负责制，明确了民政部门负责灾害救助工作，明确了民政部门在灾害救助准备措施、预警响应、应急响应机制和受灾人员灾后生活救助、救助款物的监管工作职责，将有力促进民政部门更好地履行灾害救助职能，发挥更好更大的作用。


　　各地要从落实科学发展观、构建和谐社会的高度，充分认识贯彻落实《条例》的重要性，切实增强学习、宣传、贯彻实施《条例》的自觉性与紧迫感。要组织好《条例》的培训和学习活动，全面理解和深刻领会《条例》规定的基本精神和主要内容，做到各级领导干部熟悉《条例》、救灾工作人员精通《条例》。要策划好《条例》的宣传活动，加强与媒体的合作，充分发挥报刊、广播、电视、互联网等传播速度快、覆盖面广的优势，广泛、深入地宣传《条例》，切实将《条例》宣传到社会的方方面面，提高公众对《条例》的知晓率，为贯彻实施《条例》营造良好的社会氛围。


　　二、加大贯彻实施《条例》力度，依法完善灾害救助相关制度


　　《条例》确立了灾害救助工作的基本法律制度，对灾害救助的综合协调体制机制、灾前救助准备、灾害应急救助、灾后过渡性安置和恢复重建，以及灾害救助款物管理等各环节的工作进行了全面系统规定。各地要在正确理解、全面贯彻实施《条例》的基础上，结合实际，突出重点，抓紧推进以下几项工作。


　　（一）完善综合协调体制机制。


　　要按照《条例》中关于县级以上地方人民政府灾害救助应急综合协调机构以及各级民政部门的职责规定，着力推进各级灾害救助应急综合协调机构的建设，强化综合协调和应急指挥职能，建立和完善协调联动、信息共享、灾情评估、款物调拨等规范有效的工作机制。要建立健全政府与人民团体、社会组织在救灾捐赠、志愿服务、灾后重建等方面的良性互动的救灾社会动员机制，全面提高救灾社会动员能力。


　　（二）完善灾害应急响应制度。


　　要按照《条例》规定抓紧各级应急预案的制定修订工作，建立健全灾害救助预警机制，及时调整和完善应急响应的启动标准，细化实化应急响应程序和各项应急措施，增强预案的实用性、操作性和相互衔接，力争2010年基本形成“纵向到底、横向到边”的灾害救助应急预案体系。要定期组织开展预案演练，着力加强跨部门、跨行业、跨区域的综合性演练，不断提高协同应对灾害的能力。要依法切实履行民政部门承担的灾情管理职责，规范灾情报告的时间、内容、形式，建立灾情发布制度，完善灾害评估机制，完善灾害信息管理机制。


　　（三）完善受灾群众救助制度。


　　要按照《条例》规定进一步完善受灾群众生活救助制度，建立健全灾后过渡性安置制度，细化过渡性安置的对象确认、安置形式、支持措施等内容，依法维护好受灾群众过渡性安置期间的基本生活权益。要进一步规范住房恢复重建和冬春生活救助等传统业务，做好各项灾害救助政策间的合理有效衔接，切实保障好受灾群众各个阶段的基本生活。要进一步落实救灾工作分级负责制度，制定和完善与经济发展、人民生活水平相适应的灾害救助标准，完善灾害救助项目。


　　（四）完善灾害救助保障措施。


　　要积极商有关部门，依法将灾害救助资金和工作经费纳入财政预算，建立健全与灾害救助需求相适应的资金保障机制；要加快建设布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的自然灾害救助物资储备库点网络，建立物资协同保障机制，完善紧急调拨和配送体系；要构建灾害救助应急指挥系统，建立应急决策平台、调度平台及其配套的数据库和安全系统，为灾害救助应急指挥提供良好的技术支撑。


　　（五）强化灾害救助款物管理。


　　要进一步完善灾害救助资金物资管理和使用监督制度，规范灾害救助的工作程序，强化民主评议机制，全面推行灾害救助资金物资社会化发放方式，实行科学化、规范化管理。要进一步完善灾害救助资金物资的管理和使用监督制度，完善救灾捐赠工作规程，建立健全款物管理使用公开制度，确保各项灾害救助款物使用安全、合规、有效。


　　各地要按照《条例》的规定，结合实际情况，制定相应的地方性法规、规章及工作规程，推进灾害救助的标准体系建设，逐步形成以《条例》为核心，以部门规章、地方法规、地方规章、技术标准为配套，以规范性文件为补充的灾害救助法律法规政策体系。要对已有的相关地方法规和政策性文件进行全面的清理，及时废止与《条例》精神相抵触的法规和政策。


　　三、加强对《条例》贯彻实施工作的组织领导


　　各地民政部门要精心组织，全面部署学习、宣传、贯彻《条例》的工作。要向党委、政府汇报贯彻实施《条例》的工作方案，以及需要解决的主要问题，力争将《条例》的贯彻列入政府工作议程；要积极主动与财政、发展改革、人力资源社会保障、机构编制等部门进行沟通，争取他们的理解和支持，解决工作人员不足、工作经费紧缺、技术装备落后等实际困难；要加强对下级民政部门贯彻实施《条例》工作的指导，做到有部署、有检查。


　　各地贯彻落实《条例》中的有关情况和问题，请及时报告民政部。


　　

二○一○年八月二十七日

巨额财产来源不明罪的应然性思考

李俊杰


　　巨额财产来源不明罪是一个有争议的罪名，本文对罪名、设置正当性、主观方面、客体、客观方面等争论较多的问题进行了实然性考察和分析，认为以拒不申报、虚假申报财产罪追究行为人的刑事责任是更为理性和正当的选择。
　　一、刑法规范的建构设想
　　巨额财产来源不明罪的立法精神在于监督国家工作人员廉洁奉公，惩治以权谋私、贪污腐化，对此应当积极肯定；但由于该罪客观上存在的种种弊端，使立法意图与法律规定之间发生冲突。为贯彻合理的立法精神，避免现行规定的不科学性，我们的构思是：取消巨额财产来源不明罪，而以拒不申报、虚假申报财产罪代之。
　　设置拒不申报、虚假申报财产罪的正当性在于：（1）全面体现立法意图。控制公职人员利用国家权力为个人谋取私利，攫取财富，先以其他法律法规为公职人员科以申报个人家庭财产之义务，若拒不履行义务或不按照法律规定履行义务，即可构成犯罪，从而完成对公职人员的廉洁性的监控。（2）可积极预防贪污贿赂犯罪。作为贪污贿赂犯罪体系一个有机组成部分，该罪的设置还可有效地对其他贪污贿赂犯罪产生抑制作用。申报财产可以使犯罪嫌疑人“由于始终担心会被要求对不义之财作出解释说明，所以这样的规定即造成一种不安状态，产生遏制性效果，或使腐败的官员处于两难境地???究竟是否应申报。如果该官员在被要求对所有的财产作出说明时，想提出似乎有理的正当解释，那么就必须编造理由掩盖，他（她）可能要在贿赂或勒索发生或大致该时提交一份报告，以便为拥有隐瞒财产提供始终如一的历史性的解释……”［１５］通过财产申报的规定和对拒不申报、虚假申报的处罚，增加了犯罪嫌疑人的犯罪成本，完成了对行为人的“实时监控”，从而起到预防作用。（3）减少降低司法成本，有利于打击犯罪。该罪的设置降低了司法机关的证明责任，只要有证据证明行为人违反了申报制度的有关规定，即可定罪制裁。（4）设置拒不申报、虚假申报财产罪可有效克服巨额财产来源不明罪的许多缺陷。如：在本罪中不再存在举证责任倒置、法律推定的现象，从而维护刑法体系的完整。本罪主观方面是直接故意，并且成为构成犯罪的必要条件之一，和主客观相一致原则的要求相符合。本罪不再象巨额财产来源不明罪那样，它存在明确的犯罪时间，适用追诉时效的规定，不再出现在判决确定后查明合法来源改判的情况，从而维护了司法权威。
　　二、拒不申报、虚假申报财产罪的概念表述与犯罪构成
　　所谓拒不申报、虚假申报财产罪，是指国家工作人员违反财产申报制度，拒不申报财产或者作虚假的申报，情节严重的行为。其特征如下：
　　本罪的犯罪主体是特殊主体，限于法律规定的负有财产申报义务的国家工作人员。这类国家工作人员多在国家机关中有相当职位和职权，或在国有公司、企业、事业单位中管理经营国有财产。
　　本罪的犯罪客体是国家工作人员的财产申报制度和国家工作人员职务的廉洁性。
　　本罪的主观方面是直接故意，即行为人明知自己的行为违反国家财产申报制度，无正当理由拒不申报财产或进行虚假申报财产。本罪属于法定犯罪，犯罪成立要求行为人必须明知其行为的违法性 。行为人的认识因素包括对申报财产义务的明知，若其确实不知道本人具有这一义务，不具有主观上的有责性，不成立本罪。认识因素中还包括对本人身份的认识，行为人已从非国家工作人员转到国家工作人员，或者由一般国家工作人员转为负有申报义务的国家工作人员，由于人事部门的原因，没有及时通知，行为人不知道也不可能知道自己已具有身份，拒不申报的，主观上也不具备可归责性，不构成犯罪。在意志因素上，作为人对自己的行为引起的对申报制度的破坏结果是一种希望的心理态度，即行为人刻意追求其行为对财产申报制度的破坏。
　　客观方面表现为，有义务申报财产的国家工作人员拒不申报或者虚假申报，情节严重的行为。它包括两个方面，一是拒不申报。所谓拒不申报，是指行为人故意违反申报制度的规定，拒绝向有关机关申报相关财产。二是进行虚假申报，是指行为人故意向有关机关申报的内容与客观真实情况不相符合。二者均要求达到情节严重的程度才构成犯罪。情节严重，一般包括出于掩盖非法财产的目的拒不申报或者进行虚假申报；多次拒不申报，经教育仍不改正的；拒不申报、虚假申报财产数额巨大的，等等。
　　本罪的刑罚问题。拒不申报、虚假申报财产罪侵犯的是国家公职人员财产申报的制度，破坏的是公职人员的职务廉洁性。因此，处罚上可以适用自由刑与财产刑、资格刑结合的原则。根据不同情节适用不同刑罚。同时，对刑罚档次，可以考虑设置为情节严重、情节特别严重两档。对于情节严重适用自由刑，单处或者并处剥夺政治权利或罚金；对情节特别严重的，除自由刑外，并处没收财产、附加剥夺政治权利。


北安市人民法院 李俊杰